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 转载三篇关于清末新政的毕业论文（转自关天茶舍） |
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泪眼看人：最后的反抗：晚清宪政改革 -- Anonymous - (61276 Byte) 2002-6-13 周四, 下午6:11 (329 reads) |
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
『关天茶舍』毕业论文请指正：清末新政：中国行政现代化的尝试
作者：陈愚 提交日期：2002-5-29 14:46:00
清末新政：中国行政现代化的尝试
内容提要：本文把清末新政视为中国现代化进程中的关键性一步，放到中国的现代化大环境之中加以考察。现代化的潮流迫使清政府不得打破传统的政治框架与政体模式，进行一场全方位多层次的政治改革。为了适应政府职能范围的扩大，清政府设立了一系列新的机构，拓展了行政职能空间。而且清政府扩大了政治参与的范围，颁布宪法、设立资政院与咨政局，实现政治体制的新突破。但是由于它本身贪恋权力，殆误了改革的时机，导致了自身的灭亡。
关键词：清末新政，政府职能，现代化
什么是“现代化”？在鸦片战争之后，对中国而言，所谓现代化，其实是“西化”的同义词。关于现代化的定义，美国学者C·E·布莱克有一个被较为广泛承认的说法，现代化是指“近几个世纪以来，由于知识的爆炸性增长导致源远流长的改革过程所呈现的动态形式”，现代化“反映着人控制环境的知识亘古未有的增长，伴随着科学革命的发生，从历史上发展而来的各种体制适应迅速变化的各种功能的过程”。⑴现代化，是中华民族一百多年来数代人不泯的梦想。以鸦片战争为界，1840年鸦片战争之前，中国人沉浸在物产丰阜，天朝上国的美梦之中。人们以儒家思想为万古不易的真理，以从古代传下来的君主专制政体为唯一理想的政治模式，即使社会经历着治乱不休的循环，人们也只是把圣王统治视为消除苦难的方法，一心希翼着有圣王出现，拯救黎庶。只有鸦片战争开始之后，中国的惨败与一系列不平等条约的签订，才真正把中国人从美梦中唤醒过来。一部分中国人开始在深刻的痛苦中追寻国家衰败、国力疲软的根源并且在深重的社会危机中寻找缓解危机、摆脱疲弱状态的道路。由此，中国开始了艰难的现代化进程。
一、清末新政中的行政现代化文化历史背景
首先，清末新政的历史阶段正处在行政现代化的开始尝试阶段。
在布莱克看来，现代化的进程大致可以分为四个阶段：“①、现代性的挑战——在其传统知识的框架中，一个社会开始面对现代观念和体制，而现代性的倡导者出现了；②、现代化领导的强固——在持续几代人的往往贯穿着剧烈革命斗争的过程中，权力从传统领袖手中转入现代化领袖手中；③、经济和社会的转变——经济增长和社会变革发展到这种地步，一个社会由乡村农耕生活方式占主导地位转变为都市工业生活方式占主导地位；④、社会的整合——在这一阶段，经济和社会的转变引起整个社会从根本上改组社会结构。”⑵我们把中国清末发生的变化放到现代化的大背景中考察，按照布莱克这种现代化阶段论，从洋务运动、维新运动到清末新政的历史，可视为中国现代化过程中的第一阶段，就是中国一部分人开始正视夹杂在炮火中进入国门的西方文明的挑战，接受这种挑战并且开始做出应对这种挑战的努力的过程。
在这一过程中，清末新政这一特定的历史时期，又是这一过程的最后结果。在晚清自鸦片战争到清朝灭亡这个时期里，从洋务运动到维新运动到行政，我们不难看出这样一个规律：现代性的因素随着炮火进入这个古老的国度的大门，接着从经济因素、政治理想，到政治制度，正在逐渐渗入这个民族并且重构这个民族的机体。“百日维新”作为第一次政治现代化的尝试，在现实中并没有显示出真正的大幅度的制度创新，它的意义与其说是制度创新，不如说是展示了中国政治制度改革的可能性，并由此从实在的制度层面（而不是单纯的思想层面）启迪了民众。而清末新政则是百日维新这一启蒙性事件产生的真正的政治成果。清末新政中形成的一系列制度创新的成果为历史提供了丰富的借鉴价值。
其次，“后发外生型现代化”与中国“士”的传统决定了这场改革是以知识分子为现代性的倡导者，并且呈现为一场自上而下的政治改革。
当我们把眼光投向世界，世界上的国家近代以来现代化过程中，呈现出不同的特点。美国社会学家M·列维将国家现代化分为两种类型，一种是“内源发展者”，一种是“后来者”，也即“早发内生型现代化”与“后发外生型现代化”的区别。⑶前者包括了像英、美、法这样从自身内部机制中产生出现代化因素，并且以此影响其他国家的现代化进程的国家，后者则指德国、俄国、日本等从“早发内生型现代化”国家中引进现代化因素，包括科学技术、制度、文化，从而把自己推向现代化国家之列的国家。很明显，中国也是属于“后发外生型现代化”的国家。
在传统中国，“士”这一阶层扮演着“君之师”的角色，其职责在于“立功，立德、立言”。这一阶层一方面能够亲身体会劳动人民的疾苦，另一方面又有机会参与统治者的决策甚至成为其中一员。因此，他们天然地承担着“庙堂之高”与“江湖之远”的双向的信息流通的职责，并且在一定程度上成为“江湖之远”的民间良知的代言人。这一传统在中国与西方接触后，迅速汇入现代化的大潮之中，因此，“士”在一定程度上成为启动中国现代化的基本动力群体。中国的现代化因素的出现首先表现在思想层面，就是开明思想的出现。对西方文明的输入最早感到焦虑的就是“士”们。早在鸦片战争刚结束，冯桂芬、郑观应、王韬等开明思想家就已经力倡学习西方议会民主政治，例如郑观应在1875年成书的《易言》中就提出：“所翼中国，上效三代之遗风，下仿泰西之良法，体察民情，博采众议，务使上下无捍格之虞，臣民泯异同之见，则长治久安之道，有可豫期者矣。”⑷然而出现的问题在于，知识阶层意识到现代化的必要性，但是他们没有实际权力可以把他们的思想付诸实践。就像他们的前辈一样，他们的思想每向实践靠近一步，都需要权力者的推动。因此，中国现代化的进程不得不表现为知识分子引进现代化观念，再通过影响统治者，首先在上层政治中引进现代因子，通过行政现代化改革，推动整个社会的现代化变更。
在清末新政中，知识分子仍然是呼吁宪政改革的主要力量。同时出现的一种新的情况就是商人在政坛上的频繁活动，以张謇为代表的实业家们通过资政院与咨政局这些新设的国家机构，在合法的范围内呼吁宪政的到来，在推动上层政治改革、推动宪政改革中起了很大的作用。
最后，这是一场全方位多层次的政治改革——这是新政的最大的特点。
中国处于一种深刻的外患之中。民族心理与个人心理是相似的，都极易从一个极端滑向另一个极端，从亢奋到虚脱，从极端骄傲到及其自卑，只有一步之遥。鸦片战争之前，即使到了乾隆年代，面对外国使者的来朝，清政府仍然表现出无比丰厚的底气，虽然这种底气来自无知。1840年以后，从两次鸦片战争，到中法战争，到甲午战争，到八国联军入京，中国一败再败。在中国历史上也出现过中原正统的王朝向周边蛮夷之邦赔款割地的例子，但是人们始终保持着文化上的骄傲，而且这种骄傲是连战胜的民族、国家也不得不承认的。然而到了清末，西方列强的入侵，更意味着一种全新的文化体系与生存模式的入侵，西方列强的不断胜利，不但是坚船利炮的胜利，更是“先进”对“落后”，“现代”对“古代”，西方模式对中国模式的胜利。特别是此前总以中国的附属国出现的日本，也通过学习西方的改革，飞速发展，以至于有足够的国力参与对中国的瓜分，更深深的刺痛了中国。
每一种文明模式之下都有其相对应的政治社会体制。城邦之于古希腊文明，宪政民主之于现代西方文明，君主专制之于中国古代文明，都有其必然对应性。中国文明的坚固化导致中国古代政治体制的僵化。自秦以来，一直到清朝，其政治体制体现出惊人的同构性。政治与社会的关系，完全是一种统治与被统治的关系。政权的架构是一种以君主为主体的权力金字塔结构，在整个官僚系统中由君主大权垂直向下统治。而对人民来说，政府行为中对他们最有影响的就是收税和征兵。从《诗经》的“硕鼠”篇到杜甫的《石壕吏》，描述的都是人民遭受政府行为的痛苦。这导致两个及其恶劣的后果，第一，由于长期受政府之苦，中国古代农民最希望的，就仅仅是尽量避免政府的骚扰，尽量避开政治，尽量过男耕女织、自给自足的生活。一旦现代化得以进行，政治现代化的根本特征就在于政治参与的扩大。惧怕政治的观念，恰恰是和现代政治的要求背道而驰。第二，对政府而言，政府对社会的渗透力极端虚弱，正是在这个意义上孙中山先生说中国人“太自由”，鲁迅把中国人比喻为一盘散沙。由于政府渗透力的虚弱，政府职能的行使往往不能得到民间的认同。在清末新政中，清政府的改革措施也往往无法渗透到民间社会。
面对文明模式的不适应，如果真正要在传统中国掀起一场变革，便必然表现为一场全方位多层次的变革，一场从政治到社会，从体制到思想观念到习惯的变更。清末的改革就是以西方政治体制为参照系在中国建立一个全新的政治架构的尝试。中国文明模式－行政系统与西方的差异，使中国一旦想向西方靠拢，便必须进行整个行政系统的转化。
清末新政，是指从1901年清廷发布上谕到1912年清帝逊位之间清政府采取措施对社会进行全面改革的历史。它上承维新变法，下接辛亥革命，展示了一个从和平改革到暴力革命的过程。
二、清末新政中行政现代化的尝试
清末新政的开始以1901年1月29日清政府发布变法革新的上谕为主要标志。其时慈禧太后与光绪皇帝正因为八国联军攻陷北京而流亡西安。在这道上谕中清政府与以前的维新派一样，力证变法的必要性与紧迫性：
“我中国之弱，在于习气太深，文法太密。庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏借为牟利之符。公事以文牍相往来，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字，困天下者在一例字。” ⑸
八国联军的炮火再次震惊了清政府，以慈禧太后为首的保守派，在此前两年多刚刚把参与主持维新变法的“六君子”杀死在北京菜市口，而且康有为、梁启超仍在流亡之中，现在他们却不得不继着维新变法的路子，承认“变”的合理性和必要性。这道上谕还提到，“法令不改，锢习不破，欲求振作，当议更张”，要求“军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚”，讨论“如何而国始兴，如何而人才始出，如何而支度始裕，如何而武备始修”。⑹
从这道上谕下达开始，许多高级官员纷纷上呈关于改革制度及行政管理的意见。两个多月后的1901年4月，为了合理有效地审查官员们的改制建议，皇帝再次下谕，准备设立“督办政务处”，以后，这个机关成为政府改革规划的指挥部。
这一场改革，清政府上谕中明确说到要破“私”字和“例”字。这就需要政治体制的全面变革。在政治的转型中，往往表现为权力结构的变化，也就是说，变动社会必然会分化出前所未有的政治职能空间，而现代化的行政改革就是要改变行政职能，去适应这种职能空间的变化并且着力培养现代性的因素。具体来说，行政的变化可以分为行政空间的拓展与行政权力的转移两个方面。
1、 行政空间的拓展：政府权力总量的增加及其职能的适应。
一种体制的变化，其中不仅仅涉及权力分配的变化，而且涉及了权力总量的变化，也就是说，随着体制的变革，社会分化出更多更大的职能空间，体制的变革的突出表现就在于以机构变动等方式去占领这些职能空间。
在清末，随着外忧内患的不断加深与中国人对外国了解的不断深入，从中央到地方的政府机构的弊端不断明显化尖锐化，而且，旧的政治体制面临新的情况，已经无法适应新的职能并且成为政府有效行使其职能的根本性障碍，政府机构设置非常紊乱。例如外交、教育管理、商业管理等随着新情况而新出现的领域缺乏专门的管理机构，以致这些新领域在实际操作中运转失灵，极大的阻碍了社会发展与国家求强求富的需要。因此，改革行政职能，拓展行政空间势在必行。
第一， 打破传统的六部制，建立十一部。
六部制成熟于盛唐时期，在唐以后的历史中一直作为政治组织的典范被沿用。清末的新政改革大胆地打破了六部建制的传统，最体现现代特色的建设，就是新建立了外务部、学部、民政部、农工商部等几个部门。
一是外务部的设立。
外国侵略者早就对总理各国事务衙门的工作不满，在外国公使的照会与《辛丑条约》的谈判中均要求清政府把总理各国事务衙门改为外务部。1901年7月24日，外务部正式成立。在中国传统中，由于长期的闭关锁国、自以为是，人们觉得与外国的交往可有可无，这表现在政治上就是没有一个有足够的权力权威专门管理外务的部门。而现代化意味着各国的交流的不断加强乃至全球一体化，所以外交显得特别重要。外务部的设立，使中国有了一个专职的外交机构。对政治体制来说，外务部设立并且“班列六部之前”，打破了长期实行的六部制，实现了政治体制的第一个明显突破。
二是设立农工商部。
农工商部的成立有一个历史过程。中国的政治管理，向来是重农抑商的，商业、商人都没有什么地位。因此，政府职能的设置中，几乎没有经济管理职能。然而，现代化的开始及其推动力却是商业，现代民主自由更是从保护个人私有财产以及市场自由开始而确立的。在清末，洋务运动开始了军用企业的开办，民族工业也得到了长足的发展，纺织业、机器修造业、矿业、金融业等发展很快。随着民间经济交流的增多以及中外经济交流的发展，重农抑商的思想观念已经不适应形势，在经济领域成立一个新式的经济管理部门势在必行。
1898年6月维新变法期间，清政府设置了矿务铁路总局，1903年8月，矿务铁路总局合并为商部。商部的职能范围，包括农耕、农牧、路矿、工商在内的事务，下设保惠、平均、通艺、会计四司和司务所。商部成立后，着手制定和重订了一系列规章办法，颁布了《商人通律》、《公司律》等律法，并且鼓励商业，劝办商会。在1906年准备实行宪政的方案宣布不久的官制改革中商部被正名为“农工商部”。
《奏定商会简明章程》、《商人通例》、《公司律》等法规的颁布，基本确立了经济自由的原则，并且承认了商人的合法社会地位。袁伟时先生在《20世纪中国社会变革的可贵开端》中指出：“窃以为清末新政最大的成就是经济自由。”⑺因为中国人获取自由是从经济自由开始的，经济自由对人的思想解放有重要意义。
三是设立学部。
学部的设立是教育行政系统改革的一个重要组成部分。教育制度的改革始于维新变法。梁启超认为，中国的政治改革关键是彻底改革教育制度，这包括废除科举制度和建立全国学校系统。维新变法时期中国的教育体制实现两个重要突破，一是制度的改革，即设立京师大学堂，各省、府、县设立中小学堂；一是废除八股，改用经史策论选拔官吏，1898年8月，光绪皇帝宣布停止八股取士，开设经济特科，改试时务策论。1905年9月2日，清政府上谕宣布：“自丙午科为始，所有乡、会试一律停止。各省岁、科考试亦即停止。” ⑻至此，隋唐以来历时一千三百年的科举制度被废止了。一种旧制度的抛弃遗留下来的职能空间只有靠另一种制度去填补。因为“停止科举，亟应振兴学务，广育人才，现在各省学堂已次兴办，必须有总汇之区，以资统率”，⑼所以清政府设立了一个新的职能部门学部。学部设立后，又将国子监统归入。学部下设司务厅，总务、专门、普通、实业、会计五司。还设有翻译图书局、京师督学堂、高等教育会议所等机构。学部成立后，颁布了一些章程和规则，以“振兴学务，广育人才”为目标，对培养现代人才起到很大的作用。
科举取士时期，读书人的学习都有一个明确的目标，就是通过科举考试求取功名，以期加官进爵封妻荫子。一旦废止，如何把这批士子引向新的知识学习，引向新的出路就成为清政府面临的问题。而且，废科举的目的，就是教人摒弃无用的知识，转到经世致用之学上，这同样需要政府提供一个环境。学部当时正是行使这样的职能，清政府主要通过建立新学堂、鼓励出国留学培养、选拔人才。首先，把书院改为新式学堂。教育行政系统的建立刺激了各省学堂的开设。1904年到1909年学堂的建设取得了巨大的成果，全国学堂总数从1904年的4222所增加到1909年的52348所，增长了12.4倍；全国学生总人数从1904年的92169人增加到1909年的1560270人。⑽从这个数据可以看出，教育改革后学校教育有着惊人的发展。大量学堂的建立与学生人数的激增，为教育现代化提供了一个良好的开端，为培养大批新人提供了可能性。其次，政府大力鼓励出洋留学。早在1901年清政府就曾下诏令各省选派学生留洋，学成后视情赏赐进士、举人出身。学部成立后，于1906年奏定《考验游学毕业生章程》，规定每年8月按照所习学科，分门考试，对成绩优秀者赐进士、举人出身。在这种政策下，出国留学学生激增、以留日学生为例，1901年留日学生仅为274人，到1908年，以达到30000人。⑾留学生的广泛派遣，为后来的思想文化改革与社会改革准备了一支全新的力量。这些留学生在国外感受了西方先进的文明，回国后对比中国的落后，深感痛苦，于是以西方的政治、社会为参照系，掀起了一场又一场的思想、社会革命。
教育制度改革是清末新政的一大亮点，教育现代化就是在这一时期得以起步。民初教育总长、著名教育家蔡元培先生曾说：“（民国）新学制的组织托始于民元前十年的学堂章程，自蒙养院以至大学堂，规模粗具。”教育改革后的教育内容、宗旨等方面都在清灭亡后得到合理的继承。
四是增设巡警部。中国警政始于1900年，北京成立公所办理警政，《辛丑条约》签订后，清政府将各公所进行整顿，成立协巡总局，1902年改为城内巡工局，1905年10月在此基础上成立了巡警部。巡警部的设立，是政府职能现代化的一个表现，清政府企图学习西方，建立西方式的警察制度。1906年准备宪政之后，巡警部改为民政部。
通过十年官制改革，在清政府灭亡之前，清朝已经建立起一个全新的政治框架体系。中央政府部门从此前的六个增加到十一个。原先的吏户礼兵刑工“六部”中，只有吏部、礼部沿袭原来的名称。户部与财政处、税务处合并为度支部，兵部以练兵处、太仆寺并入改为陆军部，刑部改为法部，工部一部分职能分到其它部门，铁路、邮政并入成为邮传部。新成立了外务部、学部、民政部、农工商部，并把理藩院改为理藩部，这样就建成了十一个部门。
第二， 初步建立现代法律体系
中国的传统社会中，无论是政治还是法律，都没有脱离伦理的母胎。西方的“法”从理论上保障人民的各种政治权利。而中国的法律的理性原则并没有得到实现，“德主刑辅”一直是法律的宗旨。因此，中国的“法”基本相当于“刑”，就是用严刑惩戒犯罪。中国法制要实现现代转化需要从本质上转变德主刑辅的状况，把法律的职能从惩戒犯罪转到保障权利上来。清末新政期间，在沈家本等法学家的争取下，传统的法律体系得到了很大的突破，建立起一套包含了现代精神的法律框架。
一是刑法。在中国，直到十九世纪末，诸如枭首、戮尸、刺字、缘坐之类的中世纪式的酷刑依然被保存着。1905年，在沈家本、伍廷芳的建议下，《大清律例》被大幅度修改，凌迟、枭首、刺字等惨无人道的酷刑被废除了，民事、刑事被初步划分。这次修订的结果，是颁布了《大清现行律例》，这部律典依然是旧式的，但是正如陈达凯先生所指出的，“正是这部过渡时期的法典的出现，标志着清末法律创新的开始。”⑿1906年，沈家本委托日本法学博士冈田朝太郎起草新刑律。新刑律经过一番波折，于1911年公布，称《大清新刑律》。这是中国第一部新式法典。
二是民法。清末民事立法最有成效的是1911年公布的《大清民律草案》，这是中国第一部民法草案。修订法律大臣俞廉三在起草完成之后曾说明民法的修编原则，“注重世界最普通之法则”；“原本后出最精之法理”；“求最适于中国民情之法则”；“期于改进上最有利益之法则”。⒀
三是经济立法。1904年公布施行的《商人通例》成为中国新式商法的开始。在这部法律中，清政府制定了许多有关奖励发展商业的法规，这大大提高了商人的社会地位，同时也确立了经济自由原则。1905年还公布了另一部经济法律《破产法》。
四是实现司法独立。1907年《各级审判厅试办章程》的颁布，意味着在中国首次肯定司法独立。1909年8月修订法律馆编订了《法院编制法》，分审判机关与检察机关，并初步实现了司法独立。
这场全面的法制改革对中国传统政治体制甚至政治观念的冲击是巨大的。十年的法制改革迈出了中国法制现代化具有开创性的第一步。由于当时传统观念依然根深蒂固，又缺乏具有现代法律意识的执法人员，法制建设的施舍效果并不明显，更无法挽救清政府灭亡的命运。但是新政中确立的法制框架，成为现代化过程中法制现代化的起点。
著名政治学家亨廷顿说过，“政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的结构来执行这些职能。”⒁清末六部官制与法律制度的改革，正是适应了政治职能转化的需要。总的来说，面对新形势下行政空间的拓展，清政府勉强可以适应这种拓展做出应变的措施。
行政体制的转化，不但意味着权力总量的增加，而且意味着权力分配的变化。现代化的题中之义包括了民主、自由，这对中国传统政治体制的冲击才是真正致命的。
2、 行政权力的转移：政治参与范围的扩大。
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中把政治参与视为区分现代化国家与传统国家的标志，他说：“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”“政治现代化最基本的方面就是使全社会性的社团得以参政，并且还需形成诸如政党一类的政治机构来组织这种参政，人民参政能够超越村落和城镇范围。”⒂人民的参政，意味着人民通过合法政治途径实现对自己的统治。这和中国传统恰恰是水火不容的。正如前面所分析的，政府以收税、征兵为主的职能行使导致民众对政治敬而远之，表现出极大的冷漠。一个有改革诚意的政府，应该通过政策的制定与制度的变革，给人民充分的民主权利，让人民在民主的制度下学习民主的精神，而不是相反，像清政府一样一味的强调“民智未开”，以此一再拒绝宪政的实施。
在新政中，清政府并没有真正改革的诚意，从颁布宪法到设立内阁，设立资政院与咨政局，都是开明官僚、知识分子和商人推动的结果。
第一， 颁布《钦定宪法大纲》，正式准备实施宪政。
在颁布《钦定宪法大纲》之前，清政府两次派大臣出国考察宪政。较有影响的一次是五宪政大臣出国考察，端方、戴鸿慈、载泽、尚其亨、李盛铎五大臣于1905年12月出洋考察宪政，他们考察了美、德、奥、俄、日等国家，回国后，他们编辑出版了《列国政要》、《欧美政治要义》等一批介绍西方宪政制度、法律制度的书籍，这次活动使中国人进一步了解外国的政治体制，为政府实施宪政计划提供了必不可少的借鉴价值。
1906年9月1日，清政府颁布上谕，正式宣布预备立宪，上谕有言：
“日处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，丞应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饰武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”⒃
这一上谕被称为“预备立宪诏”，其中心意思，就是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。在当时中国人的眼中，宪政实行的目的主要是通上下之情，以期君民一心，从而达到富国强兵的根本目的。百日维新中，议院还没有开设，梁启超等维新领袖就曾为下情得以“天听”而振奋不已。事实上，宪政的作用并非通上下之情这么简单。“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，只不过是清政府迷恋权力的一种表现。宪政实施的根本要素，就是分权，从“普天之下，莫非王土，率土之宾，莫非王臣”的政治体制的桎梏中解放出来，承认君、臣、民都是独立、平等的个体，承认公民的合法权益并且以分权作为手段限制权力的过度集中及无限制行使，而对清政府而言，要顺应历史潮流，自动放弃部分既得利益，实在是难上加难。然而，面对外忧内患，如果不在一定程度上放弃自身的部分利益，他们将保不住统治地位，会丧失全部利益。因此，清政府的改革，自一开始起，便一方面作出求改革求进步的姿势，改革官制、整顿教育、财政、军事、治安，以此使社会呈现一种有希望的变动；而另一方面则把权力紧紧抓在自己手中，不肯放弃应还归于民的权力，因此，它无法兴起一场真正具有历史意义的宪政改革。清政府甚至想借改革之机，更牢固地把各种权力抓到手。
1908年8月，清政府公布了中国历史上第一部宪法——《钦定宪法大纲》。《钦定宪法大纲》共分两部分，第一部分是“君上大权”，共14条，第二部分是“附臣民权利义务”，只有9条。这部“钦定”的宪法，以法律的形式规定了大清帝国万世一系，神圣不可侵犯，皇帝可以统率陆海军，宣布戒严，设官制禄，颁布法律，并且可以召开、解散议会，总揽司法大权。其中皇帝的地位、权力明显的参考了日本、沙俄的宪法，而且规定皇帝的权力比日本沙俄的还要大得多。《钦定宪法大纲》同时规定，臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身自由的权利，有担任议员、官吏的权利。这部宪法的出台有其积极意义及其消极意义。首先，这部宪法所规定的君主大权是各国宪法中闻所未闻的，这表现了清政府对改革缺少真正的诚意。法国的《人权宣言》第十六条说到：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法可言。”⒄《钦定宪法大纲》与君主制资本主义国家的制度不同在于资本主义的政体是虚君的，宪法的修订是为了限制君主的权力。在英国，即使议会把女王的死刑宣判书送到女王面前，女王也不得不签字。这才意味着皇帝的独裁权力归还于民，回复为公共权力。而《钦定宪法大纲》名为“君主立宪”，实际上却不但没有把宪法作为限制君主权力的律典，反而是把宪法作为保障君主绝对权力的依据。皇帝甚至可以按照宪法的规定，“合法”地召开、解散议会，这是对宪法的亵渎。这种对极权的迷恋，完全是反现代的、反宪政、反民主的。其次，《钦定宪法大纲》的积极意义，在于它在中国历史上第一次以最高大法的形式，规定了人民言论、出版、集会、结社的合法权利，并且规定这些权利神圣不可侵犯。即使这些权利在当时没有得到真正实现，但是它最少表明，自由的合法性已经被广泛承认，中国已经迈出了可贵的一步，剩下的工作，就是在制度中争取自由，而不再是论证自由得合法性问题。在中国现代化史上，这是相当关键的一步。
《钦定宪法大纲》的颁布意味着清政府实施宪政的开始，立宪派更进一步推动了宪政的进程。商人在推动宪政的活动中起了前所未有的作用。在立宪派不断的抗争、敦促下，1911年5月，清政府正式颁布《新内阁官制》，正式成立“责任内阁”。责任内阁由总理大臣一人、协理大臣二人、各部大臣十人共十三人组成，统称国务大臣。在新成立的这个内阁中，满人9人，汉人4人，在满人中皇族又占了6人，这个责任内阁因此被称为“皇族内阁”。和《钦定宪法大纲》一样，内阁的成立体现了中国体制的现代化趋势，但是由于清朝统治者对权力的迷恋，导致一种现代的政治体制的在美丽的外壳中包裹了腐朽的、没落的、中世纪的内核。皇族内阁不但没有燃起人们对清政府的希望，反而使人们看到这个政权的不可救药。内阁成立不到几个月，辛亥革命就爆发了，“皇族内阁”也与清政府一起成为历史。
第二，设立资政院与咨政局。
清末新政中设立了朝廷和地方的宪政机关，在朝廷准备宪政的是资政院，它可以视为国会的前身。在地方的宪政机关是咨政局，它可视为省立法机构的前身。
1907年，清政府下谕宣布筹设资政院：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，极宜设资政院，以立议院基础。”⒅资政院的成员，包括一百名朝廷提名人和一百名民选代表。资政院讨论的问题，包括全国预算与收支决算、修订或废除法律等等。从资政院权力范围来看，它确实具有西方议会的某些特征。而且当时资政院的一部分议员也努力尝试履行像西方议员一样的职责。在1910年召开的资政院第一次年会上，一部分议员就开始直言社会弊端，提出弹劾军机大臣，讨论并通过了赦免戊戌党人和提出赦免革命党人。但是在那个时候，大权仍然掌握在清政府手中，正如宪法规定的，皇帝有解散议会的权力。实际上资政院不可能实行立法、监督职能。正如西方一位历史学家指出的：“资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。”⒆
咨议局的设立准备是在1908年7月，至次年10月，全国成立咨议局的省份已达十六个。咨议局的职责，是讨论省级政府的改革事务、本省预算和收支决算、修订或废除只影响本省的章程等等。在中国古代社会，绅士代表着一方势力，地方官僚如果没有与当地绅士打好关系，很难开展工作。督抚有权力召开、中止、解散咨议局会议，有权拒绝咨议局决议。而咨议局的开设，只不过为督抚提供了一个咨询团体。
资政院和咨议局的开设并没有像西方议会那样，在国家的政治生活中起到举足轻重的作用。事实上，清政府成立这两个机构，是要求议院们“上为朝廷竭协赞之忠，下为黎明尽代议之责”，也就是将它们视为下情上达的机构。这与西方的议会制度是完全不同的两回事。然而，有一部分议员明确的感到自己的使命感与责任感。在弹劾军机大臣案、开党禁案中他们利用合法手段，自觉地反对清政府的独裁统治，这种行为有力的驳斥了清政府为了拖延民主化、现代化进程而一再提出的“民智未开”的谬论。
三、结语：新政中行政现代化的失败留给历史的启示
清末新政的一个突出特征就是在短短的十年间基本实现了整个政治框架的现代转换。然而，这种转换并没有改变清政府灭亡的命运，这是值得深思的。面对一个全面危机的社会，一个政府如何改变自身的行政职能，适应历史潮流，这是新政的历史留给历史的一个惨痛的教训。
首先，综观世界各国的现代化史，大多数的国家的政治现代化都经历了一个比较曲折的过程。但是也很少国家经历过像中国这样长久的大规模动荡与战乱。其根本原因，就是中国的文明形态的封闭性阻止了中国人以一种健康的心态学习西方文明。一种文明的推陈出新需要长时间的思想启蒙与社会变革，特别是在愈来愈复杂，掺和着太多不确定因素的现代社会。但是清政府没有给民众这样的学习的机会。
其次，随着社会的变革，社会出现了大量的新兴势力，例如随着教育改革出现的留学生（新式知识分子）阶层、随着鼓励商业的政策出现的实业家阶层，这些新出现的群体往往就是现代化过程中的新因子，如果处理妥当，他们可以成为现代化的最大动力，而如果处理不妥当，他们将成为政府最大的威胁。正如亨廷顿所说，“要摧毁盘根错节的传统权益，常常需要动员新的社会势力参与政治，因此一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的势力吸引进体制中来的能力。”清政府并没有处理好这些新兴阶层，新兵、留学生后来都成为颠覆这个腐朽的政权的主要力量。
再次，在清末新政中，清政府即使是在改革的过程之中，也仍然表现出对西方文明的抗拒。它口头上认同西方的民主政治与法律制度，但是在实际上对权力贪得无厌，阻碍了改革的进程，最明显的表现是，它把宪政的实行看作消除内乱、制止革命的一种手段。因此，宪法并不是以分权为原则，反而是把君主大权以最高大法的新式确定下来。这从根本上违背了宪政的精神。而且，在开内阁上，清政府并不愿意看到一个真正握有实权的内阁，反而在内阁中安插了大量皇族人员。正是因为过于迷恋权力，它在转换政治体制的时候总是在貌似现代化的体制中填充了腐朽的前现代的内容。因此，无论是宪政的预备，还是内阁的产生，都没办法让人们看到新的希望，反而加大了政府的离心力。
正如历史学家袁伟时先生在总结新政失败的原因时所说：“改革时机，稍纵即逝。当断不断，并且一再激怒各种社会力量，通过体制内改革整合社会的机会白白流失了。” ⒇这是值得深思的。
注释：
⑴〔美〕C·E·布莱克著，段小光译，刘东校《现代化的动力》，第11页，四川人民出版社1988年3月出版。
⑵《现代化的动力》，第94－95页。
⑶许纪霖、陈达凯主编《中国现代化史》（第一卷）第2页，上海三联书店1995年5月出版。
⑷郑观应《论议政》，《易言》上卷
⑸《光绪朝东华录》总第4601页，中华书局1958年12月出版。
⑹《光绪朝东华录》总第4602页。
⑺袁伟时《20世纪中国社会变革的可贵开端——我看清末新政》，见《二十一世纪》2001年2月号，总第63期。
⑻《光绪朝东华录》第5392页。
⑼《光绪朝东华录》第5444页。
⑽数据据《第三次教育统计年表·宣统元年》，转引自《剑桥中国晚清史》第440页。
⑾数转引自《中国现代化史》第218页。
⑿许纪霖、陈达凯主编《中国现代化史》第238页。
⒀《清末筹备立宪档案史料》下册，故宫博物院明清档案部编，中华书局出版社1979年7月出版。
⒁亨廷顿著，王冠华等译《变化社会中的政治秩序》，第32页，三联书店1988年7月出版。
⒂亨廷顿著，王冠华等译《变化社会中的政治秩序》，第34页
⒃《清末筹备立宪档案史料》第44页。
⒄《人权宣言》，见《大学活页文库》第二辑第13页，华东师范大学1998年9月出版。
⒅《光绪朝东华录》第5736页。
⒆〔美〕费正清、刘广京编《剑桥中国晚清史》（下）第426页，中国社会科学出版社1993年出版。
⒇袁伟时《20世纪中国社会变革的可贵开端——我看清末新政》。
作者：泪眼看人 回复日期：2002-5-29 15:09:08
据我所知，袁伟时大约是思想史家。
陈兄能查到《光绪朝东华录》这样的资料可真的是不简单啊！呵呵。
陈兄如果有兴趣可参照拙文与“春睡堂主”的文章，大家题目都差不多。大约两位的基本立论是自由主义，而我有些“左”了。
作者：陈愚 回复日期：2002-5-29 15:21:08
《光绪朝东华录》在图书馆就有。袁伟时先生是中山大学哲学系的教授，已经退休了但是思想还很活跃。
作者：陈愚 回复日期：2002-5-29 22:09:00
有朋友说没什么新观点，不知道各位意见如何！
作者：泪眼看人 回复日期：2002-6-3 13:14:25
陈兄，我没有指责你的意思，我仅仅是说，你的思路延续了九十年代对那次改革的浪漫怀旧和哀悼。
作者：卢小雅 回复日期：2002-6-3 15:09:37
猛一看还以为春睡堂主修改后把贴子重贴了一遍，你们的论题很接近啊
作者：湘山居士 回复日期：2002-6-3 20:37:46
此文不错。资料很详细，角度也新颖，而且有点借古讽今的意味（治史者的大忌？）。呵呵
目前的所谓政治体制改革只涉及到行政管理体制，避重就轻，舍本求末，换汤不换药。与一百年前的那次新政确实很象啊。：）
作者：远非 回复日期：2002-6-3 21:11:29
是不是在借古讽今啊？
作者：春睡堂主 回复日期：2002-6-3 22:12:22
陈愚、泪眼二兄，交个朋友如何？
作者：春睡堂主 回复日期：2002-6-3 22:15:29
⒄《人权宣言》，见《大学活页文库》第二辑第13页，华东师范大学1998年9月出版
呵呵
想念啊
不知道现在还在出吗？
作者：春睡堂主 回复日期：2002-6-3 22:20:02
有个小问题
陈兄的几个论据，比如宪政，政治参与等，好象更多的是政治学的范畴，题目是行政现代化似乎略有文不对题之嫌。
作者：陈愚 回复日期：2002-6-5 13:44:42
呵呵，我没有分得很清楚的，像法律改革，其实也和行政改革的关系不是很大。不过我觉得要把行政改革作为现代化的一个部分来讲，很难避开宪政、政治参与这些问题。
作者：泪眼看人 回复日期：2002-6-5 14:31:20
袁伟时大约是南方比较有名的自由主义者了，他是哲学系教授，不过身份和职业却是思想史。听说他主编了一个自由主义与新左派论战的文集，就是不知道后来怎么样。呵呵。
作者：文鑫 回复日期：2002-6-5 15:59:55
既然你是写行政改革，就应当把与清朝末年同时代的西方行政制度做一个较为概括的叙述作为你的讨论背景和起点，因为正如你所说，所谓现代化就是西化，也即是向西方靠拢的过程。所以在论文的导语中对西方的宪政应有一个介绍。
一孔之见，不知妥否。
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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