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 《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（一） |
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芦笛
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加入时间: 2004/02/14
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作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（一）
芦笛
《临时约法》乃是中华民国第一部具有宪法性质的根本大法，如略去晚清颁布的《宪法重大信条十九条》不计，则是中国第一部具有宪法性质的根本大法。两者的区别，是《十九条》可以运转，而《临时约法》根本不能工作。它的设计目的，似乎就是为了制造一个无法运转的政府，因此成了民初政治危机的渊薮。民初宪政最终垮台，此法功不可没。遗憾的是史学界似乎没有多少人注意到这问题。
一、《临时约法》的致命缺陷
孙黄辈在南京成立临时政府时，制定了一个《中华民国临时政府组织大纲》。该大纲粗陋之至，于中华民国的领土、主权和人民等根本问题无一字提及，只是从美国宪法中极粗陋草率地拷贝了临时政府的组织原则和权限。它规定实行美国式总统制，临时大总统既是国家元首，又是行政首脑，率各部部长施政。
但后来临时参议院选举袁世凯作总统，孙文怕老袁变成拿破仑第一，帝制自为，便匆忙弄了部《中华民国临时约法》出来，把原来的总统制改成法国第三共和式内阁制，设置了若干“刹车”去“防范未然”。
该约法规定，临时大总统由参议院选出，但不对国会负责。对国会负责的是内阁总理和部长们（通称国务员）。但该法对总统的责任和权力与总理的责任和权力毫无清晰界定，甚至连“总统有权组阁”的明确规定都没有，立法的着眼点，完全在于如何死死捆住总统与内阁（国务院）。
临时大总统的权力在以下几方面受参议院控制：
1）制定官制、官规，须提交参议院议决。
2）任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。
3）宣战媾和及缔结条约，须得参议院之同意。
4）宣告大赦须经参议院之同意。
5）参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分四以上之出席，出席员四分三以上之可决弹劾之。
这里涉及到政府日常运行的最重要的限制，是总统组阁和任命外交使节必须经参议院批准。这其实是从美国宪法上抄下来的。但美国宪法虽有此类规定，早就成了徒具形式的具文，正如英国国王虽在理论上有权否决议会提出的法案，但百多年来就没哪个国王使用过那权力。在成熟的民主国家，所谓反对派乃是“忠诚的反对派”，以大局为重。除非确有重大原因，国会不会轻易否决总统的提名，国王也不敢随便否决国会通过的法案，他们在这些事上作“橡皮图章” 已经成了所谓“习惯法”。但若在中国，东施效颦只会适得其反。
除了被参议院控制外，临时大总统的权力还受内阁（国务院）限制，那就是“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之” 。正如后来的实践表明的那样，这规定为总统和阁员制造了无穷的扯皮机会。
内阁则在以下几方面受参议院的控制：
1）组成必须由参议院批准。
2）必须到参议院答复质问。
3）参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分三之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之。
此外，内阁也受总统控制，那就是上文已经提到的“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之”的规定。行政命令都以总统名义发布。如果总统拒绝盖印，则总理就无法施政。
由此可见，总统和内阁不但互相受制，而且两者都受国会控制，唯独国会不受任何控制，成了“超级国会”，但它本身又没有行政权力。倘若此种超级国会发大愿心，立志与总统或内阁过不去，则国家立即瘫痪，连个政府都没有。这种背时约法居然会有人想出来，令人不能不佩服孙文破坏捣乱的天才——他在抄袭法国内阁制时，有意去除了总统有权解散国会这一条。
法国第三共和实行的内阁制，根本就是个无法稳定运作的背时制度，以内阁之短命享誉全球。据统计，自1875年间至1940年这65年间，内阁改组共103次，平均寿命不到8个月。这制度弊病在国家处于危机状态时最致命。当30年代纳粹崛起，撕毁凡尔赛和约，派兵进入莱茵非武装区时，法国竟然连个内阁都没有，只能坐视恶邻为所欲为。战后的第四共和虽作了改革，但内阁变得甚至更短命：自1946年至1958年的12年间，内阁改组竟高达26次，平均寿命不到半年，还几乎因阿尔及利亚独立引起内战。直到戴高乐上去，推出“戴高乐宪法”来，把所谓的“半内阁制”变成了权力比美国总统还大的“超级总统制”（美国总统无权解散国会，也不能在国家处于紧急状态下行使非常权力），这才算天下太平。
第三共和内阁制之所以毛病百出，主要原因我已经在介绍总统制和内阁制的旧作中讲过了，就是议会中小党林立，始终无法形成英美两大政党的局面。而内阁制的内阁因为要对议会负责，就必须由议会的多数党组成。若国会没有多数党，靠几个政见不同的小党组成联合内阁，当然不可能持久。而且，内阁同时对上议院和下议院负责，只要任何一个议院提出不信任案，则内阁马上倒台。总统虽可解散下议院，但必须获得上院同意。若两院联合反对，则总统就无法解散国会，只能听任内阁垮台。
这问题在英式内阁根本就不存在。英国早就发育出了完善的两党政治。内阁犹如下院（上院基本是个政协花瓶）的董事会，谁控制了下院，谁就当首相组阁。阁员由首相任命，也由他炒鱿鱼，虽然名义上需要国王批准，但国王不过是盖章机。因此，内阁施政权力毫无窒碍。唯一可能出现的政治危机，是内阁的政策得不到下院支持。但此时他可以解散下院，举行大选，再根据大选结果，或是由内阁总辞，或是在新建的下院中获得多数，原来的政治危机也就化解了。
由此可见，内阁制要能工作，不但必须有成熟的两党政治作运行基础，而且必须有打破国会与内阁僵持、解决政治危机的手段，那就是国会有权通过不信任案，请内阁总辞，而首相或总统则有权解散国会，请国民以大选来裁决双方谁是谁非。
明乎此，则不难看出孙中山不但拷贝了个背时制度，而且还故意忽略了打破总统和国会的僵局的重要设计。要它能工作，前提是要么国会议员全都是顾全大局、相忍为国的圣贤，要么是国家元首彻底控制了国会以及行政首脑。否则就是让老马去拉一辆刹死了的破车。
第一个前提根本就不存在。此前中国毫无民主实践，国会议员多是沐猴而冠，其最大的乐趣，就是杯葛政府，搞得政府什么都干不成，甚至使得民国陷入无政府状态，逼得老袁使出枪杆子来改法，非法解散了国会，这才使得中央政府有了点起码施政权威。老袁尝到硬来的甜头后，便越演越烈，最后干脆帝制自为，证明了孙大炮的担心果然是“先知先觉”。此后段祺瑞又给套上了那不会转的破车，同样逼得他只能使出类似的辣手来，试图控制议会甚至总统。最后便是法统荡然无存，再度证明了老孙的“军政-训政-宪政”三部曲是“先知先觉”之论。
这情景梁启超早就预见到了。此公乃是清末民初最有远见卓识的中国人。辛亥前他大声疾呼，告诉大家革命只会造成灾难，最适合中国国情的国体还是君主立宪制。革命后他又早早看出了《临时约法》的致命缺陷，那就是总统没有解散议会的权力：
“夫议宪之人而于解散权严加制限之，岂非惧总统之滥用耶？……假使国会与政府冲突，而无圆满之解散权以为救济，其结果究如何者？或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议；或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。两者有一于此，其不祥莫大焉！故圆满之解散权，一方面足以策属政府之责任，一方面足以报议员之气节，所关非细故也。夫解散权之滥用，虽曰可畏，犹不失为堂堂正正之举，滥用之程度，终有限制。若以不能解散之故，而滥用他权，则足以俯视国会之空气，其贻祸国家乃无极耳。”（《梁启超拟中华民国宪法草案》，夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，258页，中国政法大学出版社，2004年12月第一版）
后来的发展果然如他说的那样，“或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议；或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。”老袁和老段强力违宪，而老曹则贿买议员。世人只知他们无耻，却不知道先知先觉梁任公早就警告过那是“历史的必然”了。
后人以《三国演义》铸造的历史观去看那段历史，认定民初的政治沿革，乃是老袁那白脸曹操在出山前便早已算定了的阴谋诡计的逐渐展开，却没想到若让当时（乃至现代）任何一个野心家去坐老袁、老段那把位子，恐怕都不会有别的搞法。孙大炮就更不用说了，此人乃是践踏法治的专家，更是贿买议员、甚至毒打议员、谋杀阁员的超级政治流氓（早在曹锟贿选前，他就使用德国人赠送的金钱贿买国会议员南下，到广州成立“非常国会”【芦注：“常”字为“法”字之误】，后又暗杀了海军总长程璧光）。和他比起来，老袁老段简直如同初生羊羔一般洁白。
二、纯属人为的长达一月的无政府危机
民国肇基伊始，孙大炮这捆仙索便显出了威力。第一任内阁是由唐绍仪当总理的“混合内阁”，阁员由北洋实力人物、无党派名流和同盟会革命家组成，体现了“咸与维新”的精神。但正因为它是混合内阁，明争暗斗很厉害。老唐虽然是老袁二十多年的老友，但他和同盟会阁员宋教仁等辈关系很好，夹在北洋派与同盟会之间受够了夹板罪。据蔡元培说，国务院由背道而驰的两派组成，实在是无法工作。唐绍仪早就想辞职了，只是老袁不准。同盟会四位部长也想辞职，但老唐要他们等向银行团借的垫款签约后再提出，以免影响大局。（蔡元培：《答客问》，1912年7月，朱宗震、杨光辉编：《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，81页，上海人民出版社出版，1983年第一版）然而就是这贷款的事更加让老唐焦头烂额。
革命后各省趁机“财政独立”，停止向中央纳税，而裁撤“起义军”又需要中央政府发给各省大量遣散费，再加上列强催缴庚子赔款的积欠，三斧伐木，便使国家财政破产。政府要维持下去，便只好挖肉补疮借外债。这主意还是农林总长宋教仁提出来的，于是财政总长熊希龄便千辛万苦地向六国银行团借钱。还没借到手，黄兴便大作爱国秀，指责熊卖国。其时黄兴担任南京留守，负责裁撤那些革命时招来的烂兵，天天函电交驰，向熊财长要遣散费。熊和他是老乡，关系很好，去借鬼子的印子钱，主要还是为帮老黄打发那些烂兵。不料老黄竟然反咬他一口，指责他卖国。老熊气极，双方通电大吵了一通。老唐作为总理，当然这“卖国”罪也有一份，觉得这总理也实在太难当。
最后触发唐内阁倒台的导火线，还是为任命王芝祥与老袁起的冲突。王是南京留守府的军事顾问，与黄兴有点关系，却被顺直议会（即河北省议会）推举为直隶都督。老唐拟同意，征询了老袁的意见。老袁开头也同意了，但后来又觉得任免军政大员乃是总统的职权，不是内阁总理的事，而且，把非北洋军人放在直隶作都督也不能令他放心，于是就与老唐商量，准备改命王为南方军宣慰使。老唐已经答应了同盟会和顺直议会，面子攸关，便坚决不同意。老袁不管他同意与否，径直下了总统令。命令未经老唐副署，显系违宪之举。老唐一怒便称病出走天津，随即辞职，先后只当了三个多月的总理（以上两段见陶菊隐：《武夫当国》，122-124页，以及丁中江：《北洋军阀史话》网络版，第36、37章，天涯在线书库）。
老唐辞职后，同盟会宋教仁力主成立纯粹的政党内阁。当时同盟会是参议院的多数党，如果成立党派内阁，则当然是他当总理。共和党则主张成立无党派背景的“超然内阁”。同盟会于是派员谒见老袁，坚持成立政党内阁，声称绝不参加混合内阁。老袁答复说，他既不同意“超然内阁”，也不同意“政党内阁”，想要的是“人才内阁”，理由是：
“我国现今党派虽多，而于一党之中求其人才与国务员地位相当者一时恐难求全”，“吾国今日政党方始萌芽，纯粹政党内阁尚难完全成立。若再越数年，民国基础巩固，政党亦皆发达，人才辈出，彼时余已退老山林，听诸君组织政党内阁可也。今余意实不能赞同诸君之说，余主意在得人才，但问其才与不才，不问其党与不党。吾国今日国势危急，举国共知，而政党幼稚亦吾人所不能讳，余提此主意亦属不得已之故。” （丁中江《北洋军阀史话》网络版，第37章，天涯在线书库）。
老袁此说当然有私心，但仍不失持平之论，盖“干革命”和“治天下”需要的是不同才干。同盟会捣乱、破坏、暗杀、爆炸当然是一绝，但要治国就难矣乎哉了。黄兴连个负责裁军的南京留守使的工作都干不下来，最后只能撂挑子走人。孙中山更绝：他扬言要修铁道20万里（据唐德刚说，1998年全国铁路还不到7万公里，可见孙大炮脑袋是何等不正常），于是老袁便委他作全国铁道督办，“等到后来孙、袁交恶，当局要清查铁道公司的帐目，始发现铁道一寸未建，而视察公帑却浪费百十万两。政府就要下令通缉了。”（唐德刚：《民国前十年》，网络版）
所以，当时中国缺的不是捣乱分子，而是有治国长才与充分行政经验的国务家。老袁的“人才内阁”主张确实符合中国国情。
基于这主张，老袁提名具有国际声望的著名外交家、没有什么党派背景的“超然人物”陆徵祥继唐作内阁总理，并坚留同盟会阁员留在内阁。但宋教仁坚持己见，说他抱定了政党内阁宗旨，即使同盟会其他成员不退出内阁，他也要退出，并退出同盟会。由于他的坚持，同盟会便决定，该党所有阁员都退出内阁，违者开除出党。至此，内阁垮得只剩下四个阁员。老袁只好通电全国，诉说无奈：
“自唐君绍仪，离京辞职，国务员之同一党派者，联名乞退。该党代表来谒，陈述意见，谓须组织一党之阁员，主持甚力。世凯以民国初建，政党方在萌芽，决不能以英、法等政党内阁例诸临时政府。故于宋（教仁）、蔡（元培）、王（宠惠）各员面谒时，语以代四万万人民挽留，竟致如水投石。且函致陆总理，某日始不到部，词气决裂，党见甚坚，惟有付之太息。故园松菊，怅触于怀。惟念国民托付之殷，举足为天下轻重，不得不嘤求同志，往复磋商。种种为难，笔难尽罄！集蓼知苦，予口卒瘏，霜雪盈头，形神交瘁。叹我国民，相怜同病。我实不德，民也无辜！聊布腹心，其以天良揭之。”（《袁世凯为内阁难产通电》，1912年7月16日，朱宗震、杨光辉编：《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，62-63页，括号内文字为引者所加）
这通电文辞哀婉，读来凄恻，很难想象竟然出自那种枭雄之口。带有成见的人当然可以说他是做戏。当然如此，盖政客都是戏子。勿过，电文中提到的“我代四万万人留君”的话，老袁倒确实是说过了的。蔡元培当即回答：“元培亦对于四万万人之代表而辞职。”（蔡元培：《答客问》，1912年7月，《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，83页）话说到这份上还不肯赏脸留下，“竟致如水投石”，你让老袁感觉如何？起码他那“不得不嘤求同志，往复磋商。种种为难，笔难尽罄！集蓼知苦，予口卒瘏，霜雪盈头，形神交瘁”的感叹是真实的：一个前清的旧官僚，又几曾受过这种不得不与下级“嘤求同志，往复磋商”的“种种为难”？这些折腾积压到一定程度，他当然要忍无可忍，把过去得心应手的那套手段使将出来了。
于是陆徵祥只好另外物色阁员。他本人做总理倒是为参议院批准了，但他提出的六位增补阁员名单，却被参议院悉数否决。那理由简直是深骇物议——陆徵祥的谈吐让他们大失所望！
过后参议院的三大政党争相通电，表明自己的立场，共和党人指责其他两党无理取闹：
“陆昨到院，本非宣布政见，出以寻常交际之辞，信任不信任问题，何从发生？”（《共和党本部责备同盟会否决陆内阁通电》，1912年7月19日，ibid，68页）
同盟会则回答道：
“实缘当日陆总理到院演说，词旨之猥，胸襟之陋，有迥出人意料者。全场面觑，心胆俱灰。至共和建设讨论会即晚发出传单，谓如此世难，如此政府，真有亡国之兆！”（《同盟会本部致报界驳共和党通电》，1912年7月，ibid，69页）
统一共和党则如是说：
“不料陆总理第一次到院发言，猥琐支离，毫无政见。旁观骇异，全院失望，故翌日投票不同意者占多数。非仅六总长问题，实为陆总理不信任问题。夫同意与否，根据约法，议员有自主之权。”（《统一共和党申明否认陆总理原由通电》，1912年7月21日，ibid，70页）
那么，老陆到底讲了些什么“猥琐支离”的话，以致让议员们觉得“如此政府，真有亡国之兆”呢？此公是资深外交官，过去多在国外，那是他首次在国会亮相。不幸的是 ，他在国外呆久了，又娶了个比利时老婆，天天在枕头上讲外国话，汉语勿大灵光兮，以西文句式说中文，上海口音又重，议员们根本就听不懂。
他到国会讲的话也不长。开头是介绍自己的性格，说他在外20年，在国外见到同胞很亲，而在本国内朋友很少。这次是与议员们初次见面，还希望大家像他在国外对待同胞那样对待他。只是他这人不喜欢交际，更不会吃花酒，恭维官场，与官场风气格格不入，被许多人目为怪物，不料还被委以总理重任。因此这乃是他有生以来最高兴的一天，可以算是他的生日，云云。
介绍完自己后，他便逐一介绍报批的部长们的背景与专长，解释为何要挑选他们，保证他们一定不会误事。最后强调指出：“以上数君，分任部务，皆甚相宜。尚望贵院诸君子赞成通过，使内阁早日成立。因为有数部总长，十四日起已经不到部视事，当此危急存亡之秋，断不能使内阁一日不成立。今日提出六君子，甚望贵院诸君通过。”（《陆徵祥在参议院说明任命国务员理由词》，1912年7月18日，ibid，63-64页）。
然而“贵院诸君”却把审批阁员提名当成了挑选总理作新郎官。大概他们什么也没听懂，就听见了“吃花酒”那个专业术语，更以为总理到国会述职是来发表政见的，不料新任总理“猥琐支离，毫无政见”，于是“旁观骇异”，“全场面觑，心胆俱灰”，翌日便悍然悉数否决了陆提出的六君子，全不顾那几个部没有总长已经5天了（《参议院否决陆内阁会议速记录（节录）》，1912年7月19日，ibid，65-67页）。
这群狗东西岂难道不是沐猴而冠，儿戏国事？自民国至今，陆徵祥乃是唯一为国家民族立下大功的外交家。老袁素有知人之明。他若没两下子，老袁又岂会看上他？而且，陆徵祥“猥琐支离，毫无政见”，与他报批的六总长何干？既然认为他“词旨之猥，胸襟之陋，有迥出人意料者”，当初又何以高票同意他担任总理？其倒行逆施，昏悖错乱，较古之昏君亦未遑多让。
正如统一共和党声明指出的那样，“同意与否，根据约法，议员有自主之权”。议员们可以如此无理杯葛，完全是那《临死约法》造的孽。它虽然没给参议院投不信任票的权，却给了它否决权。于是只要参议院不高兴，它就不但可以以党派阁员辞职的方式搞垮内阁，而且能让内阁无法重建，使得国家处于无政府状态之中，而那正是革命使得国家内外交困、国脉如丝的危急存亡之秋！
正因为此，就连资深革命乱党章炳麟都看不下去议员们的胡作非为，通电斥责他们乃是“奸府”，建议大总统为免国家灭亡，抛开约法“便宜行事”：
“借款不决，东使西行，处分支那，已在商议，往返四月，势即瓜分。原其借口，在中国政府之无能力。政府之无能力，在参议院之筑室道谋，议在锥刀，破文拆字。用一人必求同意，提一案必起忿争，始以党见忌人，终以攻人利己。财政部官制议二月而不成，六总长名单以众妒而反对。裁兵之案，延宕逾时；省制之文，磋磨累月。以致政务停顿，人才淹滞，名曰议员，实为奸府。时不待人，转瞬他族入主。当是时，议员已各鸟兽散矣，尚能为国民负责任耶？追念前清之亡，既由立宪；俯察后来之祸，亦在共和。迩来南北智士，佥谓改定约法，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟！大总统总揽政务，责任攸归，当此危急存亡之秋，国土之保全为重，民权之发达为轻。国之不存，议员焉托？宜请大总统暂以便宜行事，勿容拘牵约法，以待危亡。为议员者，亦当重视国家，弗院本院，暂舍高权，总己以听此。”（《章炳麟为请大总统便宜行事致黎元洪电》，1912年7月，ibid，71页）
（未完待续）
作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
上一次由芦笛于2008-7-16 周三, 上午7:18修改，总共修改了2次 |
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