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 樊弓:美国政治“限金”改革误入歧途 |
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
美国政治“限金”改革误入歧途
樊弓
人类自有文明以来，在金钱问题上从来就是伪君子。
尤其是天下文人，从心里对孔方兄垂涎欲滴，可在大庭广众之间就必须道貌
岸然，自命清高，粪土金银。于是到了文人笔下，金钱成了万恶之源。
伪君子精神作为立身准则无可厚非。但作为国策就成问题了。这就是美国
正在进行的“Campaign Finance Reform”（政治献金改革）。这政治献金改
革, 说简单点, 就是政治“限金”改革.
经过7年的角力，美国国会昨天通过竞选经费改革法案。尽管布什总统对
法案显然持反对态度，但他已经表示愿意签署。于是，美国政治运作历史
上又一里程碑式的改革即将成为法律。
改革的核心，就是企图限制金元政治。为什么要限制金元政治呢，因为金
钱是腐败和万恶之源，因为穷人玩不起金元政治，有利于“富人”。因此，
为了民主的纯洁，为了政治的公平，必须限制金元。这难道不是常识吗？
可惜世界上的事情远不是这么简单。“常识”常常是错误的认识。爱因斯
坦有一句名言：
“Common sense is the collection of prejudices acquired by
the age of eighteen。”（常识是十八岁之前获得的偏见积累。）
美国正在进行的政治“限金”改革，其理论正是建立在一些肤浅的常识之
上。对于这个事关民主自由的重大问题，众多美国学者始终保持清醒的头
脑。学术界争论相当激烈。由于种种原因，美国的民主政治还将在一条弯
路上走下去。
美国人怎样完善民主制度，自然是美国人民和美国学者的事情。但是，美
国的民主理论和实践，值得向往民主自由的人们去关注、研究和借鉴。
1。猫抓老鼠式的改革历程
毫无疑问，金元从来就伴随着政治。民主政治也是政治，当然不能幸免。
早在美国建国之前的1757年，乔治·华盛顿竞选佛吉尼亚众院。当时美国
是一部分人先民主起来，那场选举只有391人具有选举资格。华盛顿花了39
英镑购买160加仑好酒灌醉全体“选民”，进而得手。用今天的标准来看，
华盛顿很有贿选嫌疑。
随着经济的发展，选民的扩大及民主的深入。竞选的花费也越来越高。一
个政治家要想实现自己的政治理想，必须说服广大选民接受他的政治理念。
也就需要大量的金钱作宣传造势。国家每一项政策都牵涉各方利益，尤其
是经济利益。于是企业界逐渐介入。不仅“资产阶级”企图影响政治，
“无产阶级”也不示弱。工会拥有大量的工人会费，同样有力量加入游戏。
这样一来，限制金元政治的问题从上世纪初开始进入议事日程。
美国政治史上进行过几次较大改革。1907年，改革的矛头首先指向“资产
阶级”。替尔门法案（Tillman Act）禁止银行和公司向候选人捐款。1925
年联邦腐败法案要求所有参选人按季度申报百元以上的进出。1947年 Taft
-Hartley 法案禁止工会直接出钱赞助政治家。
最深刻的改革发生在1971－74 年间。当时的水门事件极大地震撼了美
国政坛。新闻界揭出，尼克松的竞选经费中，有一千一百万来自几个大款
的高额捐赠。而且这些钱没有直接用于竞选，而是用来掩盖水门丑闻。一
时间，全社会自然而然的激发了对金元政治的愤怒。联邦选举法（FECA）
因此诞生。法案的基本精神有四条：严格申报制度，建立竞选公款，限制
捐款数额，限制竞选花销。其核心内容是，一个捐款人只能给每个候选人
最多一千美元。包括候选人自己捐自己。这是一个硬性指标，因此后来人
们把这项受限制的捐款称为“硬款”（hard money）。
金元的天性是无孔不入。限制金元就象猫抓老鼠，耗子总是东躲西藏。比
如禁止企业捐款的法律，根本就没有效果。公司只需暗示高级职员捐款，
然后给他们发奖金就行了。你限制捐款一千元，那么我就绕过候选人，直
接出钱给电视台做助选广告怎么办呢？
于是，FECA 同时规定，独立播发助选广告也在那一千元限制之内。也就是
说，如果你已经给某候选人捐了800元，那么你最多只能再花200元为他发
助选广告。
不用说，人们仍然可以轻易地找到漏洞并合法地把钱塞到政客手里，也就
是后来盛行的“软款”（soft money）。即使是这项看起来堂堂正正的法案，
它的第一个拦路虎不是别人，却是美国国父们的幽灵。
确切地说，FECA 违反了美国神圣宪法的第一修正案：国会“不得立法”限
制言论自由。
2。巴克雷诉瓦里欧 （Buckley v. Valeo）
宪政制度的关键环节是“司法复核”（judicial review）。国会的职责是
立法。立出来的法可能合乎宪法，也可能违宪。公民如果吃亏不服，则有
权控告法案违宪，启动司法复核。司法复核官司最终由最高法院作出裁决。
一旦裁决违宪，则涉案法律条文无效。世界上大多数专制国家都有冠冕堂
皇的“民主”宪法，而专制的诀窍就是不设司法复核程序。因此宪法不知不
觉地成为一纸空文。
FECA 法案一经通过，立即受到宪法挑战。参议员巴克雷为首的原告控诉FECA
违宪。道理也很简单：发表和宣传政见需要花钱，限制花钱也就是限制
言论。宪法明明白白地告诫国会“不得立法”，你国会怎么能反其道而行之，
限制起言论自由来了？
被告反驳：金钱不是言论。尽管限制金钱具有限制言论的副作用，但金钱
腐化政府，为反腐败防腐败必须限制金元。同时，由于穷人和富人在资源上
的差距，必须限制金元以保证公民对政治的平等参与。
好象也有道理。
听完双方的辩论，最高法院做出了历史性裁决。这项裁决至今仍然在法学界
和政界争论不休。其主要内容可以概括如下。
政治捐款只能用于竞选，不能进入私人腰包。因此捐款本身不是腐败。可能
的腐败是所谓 quid pro quo，即通过赞助竞选而得到政客的回报。
因此，花自己的钱竞选不是腐败。FECA 对候选人自费一千的限制违宪。
限制候选人竞选花费总额的规定违宪。因为只要来路正当，动用多少资源宣
传政见是言论自由。国会不得立法限制。
麻烦在于捐钱给别人竞选，或者直接花钱助选，能不能限制？
尽管被告在辩护中无法举出具体的捐款腐败实例，但大法官们认为，捐款
具有 “appearance of corruption”，即“腐败的表象”，鉴于政府负有
反腐败的责任，公民拥有言论权利，两相妥协，把捐款数额限制在一千元
不违反宪法。
至于出资做助选广告，只要是不直接使用“选谁”或“不选谁”之类的关键
词，则是言论自由权利，政府不能限制。
耐人寻味的是，最高法院断然拒绝了被告的“公平”辩解：“有这样一种观
念，认为政府可以通过压制我们社会中一部分人的言论来提高其他人的相
对音量，这种观念完全背离宪法第一修正案。”
巴克雷案的裁决抵制了 FECA 中的激进改革措施。但维持了一千美元的“硬
款”限制。FECA法案建立了严格的申报制度。同时建立了总统选举基金。
如果候选人自愿接受花费总额限制，则可以得到政府公款。到2000年大选，
小布什和高尔在赢得各自政党提名之后，分别领取6千7百万美元竞选公费。
3。上有政策下有对策
上有政策下有对策并不是中国人的专利。FECA这只猫堵住了几个鼠洞。而耗
子们则再整旗鼓，卷土重来，逐渐找出新窟窿。金元政治不但没有减少，反
而变本加厉。FECA最主要的漏洞，是限制给候选人的直接赞助，而不限制给
政党的捐款。而且个人，公司，利益团体和工会都可以捐。爱捐多少捐多少。
于是大款们纷纷把钱捐给两大政党的委员会。也就是所谓“软款”。
近年来软款屡糟诟病，也闹出不少笑话。克林顿是竞选大师和募捐专家。在
任期间，把白宫变成高价宾馆，软款的捐献大户可以在总统府的“林肯卧室”
过夜。后经报界披露不好意思而中止。
东方的腐败和西方的腐败有本质的区别。东方人腐败是“升官发财”，即
削尖当官然后利用官职发财。西方人主要是“发财升官”。即先发了财然
后用金钱影响政治。美国那些富翁富姐，银行里的钱千万亿万，吃不完用不
尽。这些人中，有政治抱负和才能者直接从政，如布什和切尼。有政见没本
事的，就通过政治捐款来影响政局。还有相当多的大款，既没政见也不是
当官的料子，捐款就为了跟总统同桌吃饭和进白宫睡觉。硬款太少不足挂齿，
于是软款就成了有钱人接近政客的重要渠道。
不要以为只有“资产阶级”才会用金钱影响政治。“无产阶级”也是软款的主
要来源。工薪阶层写千元支票者固然不会多，可工会从工人工资中直接按百分
比提取会费，其财力并不在一般富翁之下。而且工会本身就是利益团体，收上
来的钱除了日常经费以外就是用来影响政治。富人掏腰包资助共和党，工会捐
软款养肥民主党，才有两党基本上势均力敌的稳定局面。
FECA之后的又一现象，是一些独立于党派的利益团体日益壮大，如全国步枪协
会（NRA）。两党委员会和利益团体为支持某候选人，在竞选期间花大钱买广
告助选。根据FECA，如果广告说：“戈尔主张加税，把他选下去！”则必须受
硬款限制，因为广告直接鼓动某个选举结果。但这个限制太容易绕过去了。只
需改成：“戈尔主张加税，请写信告诉他你不同意。”对选举的效果是一样的。
两党和各利益团体轻易地回避法律禁忌，金钱仍然是无孔不入。于是猫捉老鼠
的游戏重新开始。
2000年大选，约翰·麦凯恩（John McCain）以政治捐款改革为旗帜，差点夺取
共和党提名。参众两院一些议员，联合几家民间团体，六、七年来极力主张
进一步改革金元政治，堵塞 FECA 的漏洞，可向来得不到多少民意支持。直至
去年下半年，一个偶然的事件提供了机遇：安龙 （Enron）。
安龙公司通过做假账，虚报盈利等方式把股票抬高到每股差不多 90 元。公司
高层管理人员则暗地抛售牟取暴利。事发后股票一路下跌至26美分。公司职员
的退休基金化为乌有，广大投资者损失几百亿。一时间舆论大哗。人们同时
发现，安龙及其管理人员在官场挥金如土。给几乎所有议员捐款。其总裁肯尼
斯·雷夫妇软硬（款）兼施，共捐出94万美元。虽然至今没有证据证明安龙究
竟得到什么回报，但是“腐败表象”已经足以推动新的改革法案。
这次改革的主要目标：一是彻底禁止软款，二是限制独立助选，在选举日60天
内，非候选人不得发布助选广告。
不难想象，不等法案通过，耗子寻找漏洞的努力已经开始。政府的政策法令
总是有人获益有人吃亏。你要以为公民会吃哑巴亏那就错了。人的想象力无
穷尽。几条禁忌是根本档不住的。而且法学界的共识是，限制独立助选很难
通过司法复核。最高法院将判违宪几乎是定局。
因此，可以肯定的是，不管通过什么法案，几年之后，“耗子”们就会找出合
法途径，令孔方兄再振雄风。影响选举结果的方式多如牛毛。你不让捐款不让
发广告，那么我买通或者买下一个电视台，对某个候选人只发正面新闻，对他
的对手只发负面新闻，一句假话不说。看你怎么禁。
其实，正如许多学者所指出的，问题不在金元政治本事，而在于人们对金元政
治的错误认识和改革的整个错误思路。
人们要问的是，金元政治有那么邪恶吗？改革派认为，金元政治的邪恶，一是
腐化政府，二是对穷人不公平。是这样吗？
4。金元政治和腐败
英文的自由“free”是一个多意词，也可译作“免费”，“不要钱”，“无需
代价”等等。华盛顿城内的韩战纪念碑的碑文就是“Freedom is not free”，
即“自由绝不是无需代价”。同样，“自由言论”可不是“免费言论”
要想把施政理念传达给多数选民并说服他们投票，必须花费大量的宣传费用。
你的主张甭管多好，选民不知道也白搭。没有金钱是万万不能的。
同时，金钱又远不是万能的。钱只能放大音量。扩音器放大的猪叫还是猪叫。
毕竟，选举点的是选票，不是钞票。政客的主张如果不能被选民认同，花多少
钱都是没用的。1992年克林顿，布什和佩罗角逐白宫，亿万富翁佩罗腰包最厚，
得票最少，克林顿最穷反而当选。便是实例。而且竞选花销也符合经济学中的
边际效用递减原则。广告做到一定程度，再发广告也增加不了多少票。因此，
金元的作用并不是改革派所鼓吹的那么神通广大。
政治捐款如果进入政客私人腰包，则是贿赂罪行。与选举法无关。不需讨论。
如果公民张三赞赏政客李四的主张，乐见李四当选，于是解囊相助并不求回报。
这不仅不是腐败，而且是一种高尚行为。事实上，大多数政治捐款都属于这一
类。小布什竞选总统，十七万人捐献硬款，其中六万人写出满额千元支票。他
们当中多数人连布什的手都握不着，何况回报。可见，把金元政治等同于腐败
是肤浅得很。
如果公民张三从政客李四的政策得到好处，作为报答，捐款赞助李四竞选连任。
这算不算腐败呢？好象很难说。
金元的“腐败表象”在于 quid pro quo，即通过捐款跟政客作交易。比如说，
张三走进李四的办公室：请投这个法案一票，我给你捐10万软款。然后王五进
来：请投反对票，我给你15万。李四议员则根据谁出的价高听谁的。不难想象，
这样的事情在政界肯定是时常发生。真正值得反对的金元政治恐怕就是这个。
如果给钱是腐败，那么张三反过来说：请投赞成票，否则我捐款10万给你的挑
战者。那是不是腐败呢？
防范腐败的关键在于限制、监督和分散权力，而不在于限制金元。成克杰能受
贿千万，原因在于他有不受监督的权力批准地皮使用权。美国政府相对廉洁的
主要原因，一是权力分散，没有谁能够单独画圈圈。二是决策程序公开稳定完
整。三是监督机制完善，体现在三权分立相互监督，两党相互找茬，媒体成天
耙粪，以及众多的民间独立团体充当看门狗（watchdog）。四是常设反腐机构
（FBI）用特务方式“死叮（sting）”政府官员。在这样的重重屏障之下，政
治捐款的腐败效力难以发挥。
学术界的研究一再表明，政治捐款对立法过程的影响微乎其微。原因还在于，
从民主选举的竞争中脱颖而出的政客，一般都有很强的政治倾向。影响决策的
因素很多，如党派立场，选民倾向，舆论压力等等。再说，三权分立的制度使
得某个富翁购买法案几乎不可能。立法需要四百多众议员，一百参议员分别通
过，经总统签署才能成为法律。成了法律还可能在司法复核过程中被最高法院
驳回。全部过程都是公开进行。可想而知，买通整个政府是一件多么困难的事
情。
如果承认金元并不总是邪恶，而且邪恶的金元微不足道，那么禁止或限制金元
的政治必要性就大大地值得怀疑了。
更重要的是，能否通过限制金元消灭上述的腐败呢？答案是否定的。因为金元
并不是唯一有价值的政治资源。quid pro quo 完全可以通过下面几种方式出现。
（A）纽约时报总编：“请投赞成票，我写社论帮助你竞选。”
（B）歌星麦当娜：“请投反对票，我在你的竞选集会上演唱助兴。”
（C）红衣主教：“我以上帝的名义指令我的教徒投你的票。”
（D）诺贝尔奖获得者：“我写文章论证你的经济政策合理。”
（E）教授：“我带上研究生为你的竞选作一个月义工。”
（F）流氓头子：“我带弟兄帮你搅乱竞选对手的集会。”
… …
这样的可能性不胜枚举。哪一项都不比孔方兄干净。金钱是交易媒介，但交易
并不一定需要金钱。杜绝金元政治只可能清除金元之善，不可能消除金元之恶。
把改革的着眼点放在金元上是肤浅、片面和无效的。
5。金元政治和平等
主张限制金元的另一误区是“平等”。人们自然而然地以为，限制金元是在帮
助穷人。这种观念无论是在理论上还是实践中都是站不住脚的。
首先，金元不等于选票。富人有金元优势，穷人有人数优势。民主政治对两个
阶级是平等的。
一般认为，竞选众议员至少需要50万美元经费。由于美国在居住区域上贫富自
然隔离，穷人跟流浪汉为邻，富人跟阔佬同街。500张千元赞助支票对美国太
子党是不费吹灰之力，而对于来自穷人区的有志青年难如登天。假如没有捐款
限制，那么囊中羞涩的野心家只要感动一个百万富翁就够了。不要以为“资产
阶级”不会赞助穷孩子。美国的富人中乐善好施者出奇的多。他们很多人自己
就曾经是穷人。纽约一阔佬拿出一百万给穷人发伟哥做爱。比尔·盖茨出资
240亿帮助穷人治病。可以想象，他们绝对愿意拿出几百万去赞助几个有前途
但没钱途的政治黑马，如果法律允许的话。
贫困潦倒的马克思靠的是资本家恩格斯资助，才能写下《资本论》。假设马克
思生在今天的美国，并弃学从政。按照选举法，恩格斯至多只能赞助一千美元。
于是以拯救工人阶级为己任的马克思根本就别想当选。
限制竞选捐助的最大受害者不是富人，而是穷人。大款可以掏自己腰包竞选。
2000年大选，新泽西州亿万富翁 Jon Corzine 拿出6千万美元的个人财富，成
功地赢得年薪十来万的参议员席位。他根本就不必劳神去募捐。出身贫寒的政治
家如克林顿只能靠捐助。限制捐款数额只能增加募捐的难度。同样是50万，募
得十个五万要比乞讨五千个百元容易得多。
限制金元同时造成新的不平等。在底特律，一个汽车装配工人的工资高于教授。
教授可以写文章做演讲助选，不必动用金元。如果禁绝金元政治，那么不会写
文章的工人只能干瞪眼。于是教授的影响力高于工人。在金元政治下，这个工
人不用耍嘴皮，只需掏腰包就可以跟教授抗衡。
文章是文人的言论，对于大多数不会耍笔杆子的公民，金元是他们最有力最
方便的语言，而且常常是他们除选票以外的唯一语言。为了平等和言论自由，
就必须维护金元政治。
限制金元政治的又一潜在后果，是新闻媒体的地位不成比例地高于其他社会行
业。电视台和报业老板，甚至记者，都可以左右选举结果。没有金元政治，则
其他人无法购买广告反击。这次改革法案得到新闻媒体的赞扬，原因之一就是
新闻媒体将从中获得新的影响力。
没有金元的“平等”，就会造成社会上的一部分人比其他人“更平等”。一
场竞选集会，一般能煽动五百人参加就不错了。如果球星乔丹出席，他无需说
一句话，不用捐一分钱金元，就可轻易吸引两万人。一个无名氏要想抗衡，唯
一的手段就是募集更多的金元。
限制金元政治的再一个不平等的结果，是当权者比挑战者“更平等”。当权者
有足够的知名度，每天制造新闻，等于不花钱做广告。挑战者为打开知名度，
比当权者更需要金元。1974年开始限制金元的结果，就是在任议员竞选连任率
大大提高，已经达到99％。增加募捐的难度就是增加挑战的难度。这也是“改
革”能够在国会通过的重要原因。
最高法院大法官们的见解极为明智：通过限制金元来制造“平等”是违反美利
坚立国原则的。
6。民主的精神是开放，不是限制
美国现行的猫捉老鼠改革，从根本上违反了民主的精髓。民主要求全民的参与。
捐款是除投票以外最方便的参与。民主绝不仅仅是选票箱。民主政治的运转更
在于公民使用各种合法手段影响当政者的决策。金元仅仅是具有影响力的种种
资源之一。
以著名法学教授 Bradley A. Smith 为代表的众多学者多年来不断地论证、呼
吁，真正合理的改革应该是放弃现行的“限金”思路，在及时公开捐款人和
捐款数额的前提下，全面开放金元政治。承认金元是无言者的言论。回归宪法
第一修正案的“不得立法”原则，才是真正的民主精神。
对于固守“金钱万恶”观念的多数普通人来说，这似乎是很可怕的。2000年大
选期间，从联邦到地方的所有选举开销总和估计为39亿美元，这只是比尔·盖
茨个人财富的零头。人们会反问，如果全面开放，那么比尔可以给所有候选人
开价：我把你全部捐款加倍，请反对起诉微软。这该有多吓人。
这就是申报制度的重要性。如果候选人的捐款来源能够立即在因特网查到，
那么微软的竞争对手 SUN，AOL 等公司必然不会坐视不理。他们甚至不必出
更高价，只需在全国发广告“微软正在收购政府”就可以了。
金元具有“腐败表象”，正确的对策应该是完善反腐防腐制度，而不是限制金
元。金元确有不平等的一面，合理的解决方案应该是扶持弱者，而不是压抑强
者。美国的政治捐款改革不走阳关道，偏走独木桥。原因在那里呢？
一是对危机的过度反应。1974年联邦选举法诞生于水门事件。今年的改革脱胎
于安龙丑闻。危机一旦发生，民意大哗。参众两院议员受到民间“干点什么”
的强大压力。英文格言：For every problem, there is always a solution,
that is so quick, so appealing and so wrong （对每一个问题，总有这么
一个解决方案，直截了当，引人入胜，然而谬以千里）。既然金钱万恶，那么
限制金元就是这样一个引人入胜谬以千里的解决方案。
二是利益使然。前面已经分析过，限制金元有利于当权者，不利于挑战者。国
会议员都是当权者，自然有利己倾向。限制金元的结果是相对抬高新闻媒体的
影响力。因此报界对此乐观其成。布什总统从理念上反对“限金”，但他也是
这次改革的获益者。作为取消软款的妥协交换，硬款限额从一千元增加到两千。
布什的六万张千元赞助支票立即翻倍。潜在挑战者高尔只有两万两千张。难怪
小布什睁只眼闭只眼。
政治“限金”改革从来没有起到改革者所期望的效果。它既不消除腐败，也不
促进平等。“限金”的最显著的效果，是增加大量的条条框框和法律禁忌。搞
得每个涉足政坛者必须先花大钱请律师。普通平民百姓稍不留心就犯规。比如
1998年，康州草民 Leo Smith 对共和党弹劾克林顿大为恼火。他觉得作为一个
公民，应该有所表示。于是他设计一个网站支持总统，并呼吁把当地共和党议
员拉下马。该草民所没有想到的是，这个网站因此牵涉联邦选举法，必须受到
规范，申报，和硬款限制。凭空搞出一大堆麻烦，差点违法。
限制本来不必限制的金元，结果是不得不进一步限制以堵塞漏洞。进入一轮又
一轮的藏猫猫游戏。以民主精神立国的老美，莫名其妙地陷人背离民主精神的
怪圈。
民主的精髓是开放公民权利。在于公民使用一切合理手段去争取合法利益，去
参与和影响政治，包括使用“万恶”的金元。
丘吉尔说得好，民主是最坏的制度，只不过其他所有制度都会更坏。
民主运作不是圣人出游，更不是不食人间烟火。金元政治充满了邪恶，铜臭，
和交易，肯定也是最坏的政治。可惜其他政治多半更坏。
转自<海纳百川丛书之一：我为什么不能保持沉默？>
http://iugo.org/wenhua/hj_entrance.htm >海川书店
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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