邋遢道士
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作者：邋遢道士 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
作者:莫文祥
标题: 人大代表的作用：代理人与进谏者 (海纳百川 www.hjclub.com)
在过去，中国的人民代表大会的大多数代表对国家的忠诚彻底压倒了他们对选民的责任意识。在毛时代，代表们面对的是简单又明确的期望，那就是，在人民面前代表政权。模棱两可的状况是罕见的，代表们很少有机会对其本身的作用下定义，或者在选民所关注的问题之外还有所作为。但是，近来，人们已有所期待，社会正快速变化，机构改革也在发展，所有这一切，都改变了“人民代表”的任务，不但使其层面多样化，而且充满了矛盾。现在代表们已拥有前所未有的机会，对陈规旧例加以即兴的创新；已有些代表扮演起新的角色，而这些角色与他们的传统职责相冲突，而且难以调和。 (海纳百川 www.hjclub.com)
一方面，人民代表大会代表们的任务仍然是向他们的选民解释政府的政策，充当领导与百姓之间的纽带。作为政权的代理人，他们代表国家权威，向人民解释国家的财金收取方案和款项分配原则。他们邦同压制批评，淘汰“不正确”的观点，并且搪挡不实际的或非法的要求。他们的职责集中于化解社会压力，并为政策出台提出理论依据。他们真正要做的，是不断提醒平民百姓国家高于一切的控制功能，并且以社会稳定和经济繁荣的名义，保证国家的支配地位并缩小对抗。他们受托开展一言堂的讨论和传达“中央精神”。在这个次角色中，代表们倾向于将人民代表大会看成是这样的机构：在接受上面派下来的任务的同时，否定存在于社会之中的利益冲突，也包括国家与社会之间的利益冲突。 (海纳百川 www.hjclub.com)
另一方面，代表们也被期望能成为代言人。他们有责任反映群众的意见，并且将地区和群体的要求提请决策者注意。他们收阅上访信、接待上访人；撰写提案；与地方和全国的领导人一起开会，在会上指出上边种种不合理和错误的做法，并且转达下面的要求以改进政府工作[1]。它们被期望能“帮助解决群众日常生活中面临的最大问题”，参加视察以杜绝浪费和管理不善，并将他们查明的问题向官员们提出。那些妇女、工人、农民、干部、知识分子、军人和少数民族的代表们，负有十分明确的责任来“照顾”他们所代表的群体的利益。 (海纳百川 www.hjclub.com)
在领导与平民百姓间充当桥梁角色，是相当复杂的，充满了矛盾并蕴涵了相当的压力。中国的人大代表们是否感到他们正面对着不可调和的局面？他们在完成自己的角色担当时是否经历着困难？通过探讨中国立法者如何看待以及如何执行自己的职责，我们或许可以对有关各种相互矛盾的次角色的关系，以及如何减少角色承担的压力和进行角色自我积累的策略，能有所了解。 (海纳百川 www.hjclub.com)
◎访谈与方法 (海纳百川 www.hjclub.com)
本文主要依据1989年、1990年和1991年与39位人士的访谈。他们是在武汉、天津、北京和哈尔滨的立法机关领导人、人民代表、研究员和工作人员。文章还引用了领导人的讲话、中国的学术资料、常委会为下级人代会准备的手册以及1987年对10个省所进行的实地考查[2] (海纳百川 www.hjclub.com)
本人的访谈不完全按照定规。我向每位访谈对象提出相互关连的问题，随着研究工作的进展，后续提问有所不同，并有所发展。在被访谈的人士中，知识分子和城市居民所占比例较高，工人和农民劳动模范比例较低，因为对后者的采访是有限制的。无论从被采访者的类别还是地域分布看，访谈的群体都不够平衡。虽然在设计抽样时，力图避免忽略任何具有代表性的类别。访谈是通过接待单位、朋友们、代表大会和政府部门安排的。大多数的代表乐意接受访谈，甚至很希望畅述他们的经历。有几位与我谈话是出于上级的指派。许多访谈是在中美关系紧张的时刻进行的，那时正是1990年春天和1991年春天，国会正在就是否延长中国最惠国贸易地位进行辩论。一些访谈有多至四位代表同时在场，群体操作方式对访谈对象有可能作出的反应有所影响。不可能对回答进行录音，不过常有一位助手在场做第二套记录，而且在每场谈话后，我立即翻译和誊写回答。 (海纳百川 www.hjclub.com)
◎人民代表大会简介 (海纳百川 www.hjclub.com)
在进一步讨论代表的作用之前，有必要简略地介绍一下中国的立法制度和代表产生的程序。人民代表大会成立于1950年初期，在文化革命的大部分时间里，处于散摊状态，1978年至1980年间重新恢复。目前大约有四百万代表在五个级别上任职。这五个级别包括：全国人民代表大会、30个省级代表大会、数百个市级代表大会、近三千个县级以及数万个乡镇级代表大会[3]。多数代表大会每年召开一次，会期数天至数周，常委会则较经常召开。按照宪法，人民代表大会的首要任务包括：制定法律(省级以上)、监督各级政府的工作以及人事任免事宜。 (海纳百川 www.hjclub.com)
县级以下人代会的代表由直接普选产生，县以上人大代表由下级代表间接选举。根据现行法律，所有选举采取有竞争的差额方式。在间接选举中，候选人的数目比当选席位数目多20%至50%，直接选举中则多50%至100%[4]。有些代表产生于单一代表选区，大多数则产生于多名代表选区。选区往往就是该候选人的工作单位，但有时也在户口所在地。政治上的不平等是明显的，而且已经制度化。在县和县以上的行政区划，一定数目的农村居民得到的代表名额，仅及城市居民的四分之一至八分之一。更有甚者，由于城市中的单位有大有小，和对受过教育的代表的偏重，使市级以下单位代表的选民人数可以从不到一百人至数千人不等[5]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
每一级必须为妇女、少数民族、工人、农民、知识分子、军人和各党派保留一定的名额。但到了80年代，这种明确要求达标的压力有所下降。党领导下的选举委员会紧紧控制着提名，地方组织部对候选人进行政治审查。近年来，党和其他组织的候选人有所减少，而群众提名的候选人增加了。但县以上的绝大多数候选人仍由共产党或由妇联、工会或民主党派等组织提名。选民已有可能读到候选人的简历，选举委员会也较多地主持在大会堂召开的问答大会，或安排选民亲自面见候选人[6]。然而，在多数情况下和多数单位，公开竞选依然被禁止。 (海纳百川 www.hjclub.com)
通过考察和访谈了解到，代表总数大约有60%至80%是共产党员[7]。但是，对选举程序最大的操纵，是须保证选举出足够的民主党派和非党代表。特别到了80年代后期,当妇女、非党员和非干部的比例低于指标之际，访谈者颇感苦恼[8]。以今日中国之现状，最好还是将代表大会看成是组建起来，而非选举出来的。代表们被挑出来以创造一个社会拼盘，一个具有广泛性、先进性和代表性的拼盘[9]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
代表的任期为3至5年，每次选举都要撤换半数以上。现任代表有与他们地位相配的旅行机会，原工作单位工资照发。实际上，除了在人大担任领导职务而外，所有代表在人大的服务都是兼职性的。高峰期是每年一次的全体会议和每年一至三次的考察。大多数人代会和许多代表都开拓渠道与选民保持接触。一些特别具有公德心的代表甚至拿出他们工作时间的四分之一来与选民见面并与官僚作对。只不过这类事情是极少见的(与第6、第8和第31位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
◎代表的次角色作用：不积极份子、代理人和诤言者 (海纳百川 www.hjclub.com)
人大代表们的行为规范方针已为有关法律、为特别为他们编制的手册或为代表们自己规定得一清二楚。他们的职责是协助执行宪法和各种法律，在帮助政府向百姓解释政策的同时，向有关当局反映选民的意见和要求[10]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
诚然，并非所有代表都能满足这些期望，有些代表既不解释政策，也不反映意见和要求，我将其称之为“不积极份子”，实质上是没有角色观念的人。由于选举人方面不具制裁力，上边也没有要求，遂使相当数量的代表将他们的地位视作没有责任的荣誉职位。除了参加全体会议(有的往往连这种会议都不参加)，这类代表们避开一切有意义的动员工作，也不履行职责。“不积极份子”有“大办公室和空荡荡的办公桌”，他们“感谢国家的信任”，遂使人民代表大会成为到时候“举手、拍手和握手”的“政治装饰”聚会地[11]。根据最近的估计，有十分之一强的代表从不在全会上或小组会上发言；30%的代表不参加有组织的观察(与第3和第27位的访谈)。只有大约半数代表相信作为一名代表应该“代表人民实施治理国家的权力”；而三分之二的代表从来不提动议[12]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
不积极的代表们逃避观察，借口没有时间或生病，而且无意去发现或沟通选民的要求。他们可能是对政治缺乏兴趣的演艺人士，或是公务过繁而在一年里只能用几周时间参加代表大会的官员，或是感到被人“拉下马”的退休国家干部；抑或须参加无数荣誉性讲坛的劳动模范；或是深深专注于自己的研究和教学工作的知识分子。被迫退休的干部们特别难于适应在发号施令签发文件的生涯结束之后去反映问题和要求。他们可能意志消沉，不愿意反映问题或说明情况,“认为不经常下去比常常下去好，而根本不下去最好”[13]。有些没有做过领导工作的代表可能愿意扮演积极角色，无奈往往事与愿违，因为他们缺乏个人关系和政治能力，也没有勇气或为百姓或为官员说公道话。另一些代表不愿意自己被选到更高一级的代表大会去的机会受损。这些人和另一些荣誉代表们每一年最多不过出席听听报告、认可一下党的政策，或者去通过一项大约在一周前他们还一无所知的法律。有人说，什么反映情况，不过身着彩色缤纷的民族服装去出席大会；什么解释政策，不过对领导人的报告鹦鹉学舌一番，再背两句《人民日报》社论。 (海纳百川 www.hjclub.com)
可以逃避责任这一点说明了代表们在人大的工作实质上是志愿的，这一状况与选民对代表的期望相比，虽然有矛盾，但远非压倒性。代表们的忙与闲，随他们自己的意愿而定，立法当局的领导人和选民对他们都不苛求。逃避责任的代价极小，不积极也不会受到惩罚(选民或领导均不会绳之以纪律)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
笔者发现，积极的代表们的主要次角色作用是做政权的代理人。在这个位置上，代表们是领导人的代理人，“传达（上级的）精神、规定和决定”。耿耿忠心的代理人认为自己是政府的“助手”。他们召集选民会议，“向群众传达政府的意图”(第14位访谈者)。这些代表还参加一些诸如解释不受欢迎的政策（城市粮食涨价、独生子女政策）的活动，告诉选民这都是为了国家的长远利益。他们监督法律的执行和宣传工作,并且在地方政府提出增加教育税收时站在前列；或拼命让那些被迫即将背井离乡的农民承认三峡工程的效益(与第17位和第37位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
作为代理人这一次角色，代表们对他们原来所在的部门负有特殊的责任。他们力图使那些有同样背景的人们“了解国家的利益”。知识分子代表们力争使教授们理解为什么他们的工资不能是从事体力劳动的工人的工资的两三倍(与第37位的访谈)。少数民族代表须解释为了体现平等为什么穆斯林与其他中国人一样要用定量肉票(与第36位的访谈)。广东代表们须解释为什么当局决定在广东建造一座核电站(与第7位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
不管对反映意见和“肩挑双担”的重要性表现得多么虔诚(与第17位的访谈)，代理人角色是代表们所面对的对他们最为明确的期望(与第23位的访谈)。党和立法机构的领导人从来忘不了提醒代表们，他们的责任就是让人民接受现行制度和现行政策。用一位代表的话来说:“当局和人大领导人喜欢听话的、让干什么就干什么的代表”(与第39位的访谈)。进而言之，多数人对于宪法的理解，是置解释高于思索反省的。全国人大常委会研究室的一位成员说：矛盾出现时，代表们应当协助执行决定，哪怕那决定是同自己地区利益相矛盾的。局部利益服从整体利益。保持与选民的紧密关系，并不意味代表须对其所代表的地区直接负责，或必须反映选民的全部意见[14]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
并不令人惊讶的是，很少代表完全回避代理人角色。因为这样做得不偿失，特别那些由于为国家服务而长期习惯于官方的赞扬并有所获益的人。许多立法机构领导人、劳动模范、民主党派成员以及年轻的非党新星人物等，他们有地位、有补贴、出入有车代步、居住条件优越，这些都是党给的，他们特别热衷于做政权的代理人。 (海纳百川 www.hjclub.com)
无庸讳言，有一些代表是有选择地承担他们代理人的角色的。比方说，要求他们出面阐述1989年武装镇压抗议运动之正确与正当时，他们就缺席了。但多数人承担起可观的“教育与劝导工作”(与第7、32和35位的访谈)。当选民提出“不合理”或“不实际”的要求时，不少访谈者说，他们耐心地解释政策的合理性、政府的利益以及预算的限制等。当涉及从为什么城市建设预算不足，到低洼地的污水不予清理等问题时，他们采纳整体的观点，并且“考虑哪些事可以做到的”(与第31位的访谈)。他们耐心解释政府为什么未能克服腐化和犯罪，或为什么未能建一家新的粮店，以缓解人们的牢骚。在遇到不合法的要求和反党观点时，这些代表的任务是站在法律一边，坚决反击。总的说来，他们就是这么做的(与第29、30、31位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
作为代理人，代表们教育他人，也有义务接受教育。在一项有争论的政策出台前，人大常委会经常召集代表开会数天或数周，为政策提供依据，敦促代表接受它。如此这般被打了气之后，代表们再去面对选民。有的时候，这个过程会反复多次。一位区级代表大会的副主席曾说过：“有时有些代表不了解整个形势，在人们的观点不符合政策时，他们也向代表大会反映不恰当的东西。但是，一旦他们认清了形势，就会向选民进行宣传，帮助他们了解为什么他们须服从于更高的利益(与第24位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
代理人的工作是代表国家向群众解释政府的困难。还须经常在相当有道理的要求未获理会时，解释条件尚未“成熟”的道理(与第14位的访谈)。有时，一个建议得以反映，但解决问题的建议却被挡了回去。东北一座城市的居民对小偷小摸不堪其扰，要求警察在每幢搂前设岗。同情此事的代表们在把问题反映给警察的同时，试着说服选民，他们提出的解决办法并不实际(与第10位的访谈)。又如一座城市的垃圾场定位和公共厕所问题。有关的代表就会解释，为什么只有住在一定距离以内的居民有资格得到补贴或迁移；而把居住较远的居民争取政府经费的要求挡回去(与第32位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
作为代理人，代表们参加视察，主要是“了解情况和向领导汇报”，而不是“表明自己站在哪一边”或敦促事态发生变化(与第30位的访谈)。多数时间，他们检查社会问题(饭店的卫生、市场的管理、卡拉OK酒吧控制等等)，而不是对政府部门进行监察。代表们按照自己是代理人这一身份，同意不利用自身所具有的威望和地位，形成压力，以左右官僚体系的行为。他们只从事当局支持的活动。这类活动早已为西方研究社会主义立法机构的学者们提出，并已进行了研究[15]。 (海纳百川 www.hjclub.com)
代理人的角色是否有可能压倒和排斥其他次角色作用？看来并不会。从我的的访谈来看，有些代表承担了第二种角色，这个角色能够在结构的限制之内和官方矛盾的心理状态下存在，也是中国悠远的过去的一个回响。这就是，一些长期充当政权代理人的代表和新当选的代表，正在扮演某种颇像皇帝朝廷的进谏者的角色。进谏者不是一般西方观念中的请愿者。因为他们的权力并不来源于他们得到的广泛支持，也不是由于他们依照规范办事。他们也不是传统的身居高位的御使，得以绕过正常渠道，直接上达哪位大权在握的高官。相反，他们只是准自己人，不时提请注意和反映情况，以帮助有关部门改善工作。恰如中国皇权时代的清官，他们坚守为官之本，体察辨诬，直面当道。通过日常工作、定点巡访视察、看文件，以及他们自己居家过日子的体验，把一些共同的和个别的问题端到桌面上来,要求有关部门答复[16]。在他们手中，有的不过是“情况”，没有人为他们授权。因此，这些信息假如被判断是错误的，或解决起来代价过高，领导是没有义务非答复不可的。从某种意义而言，选择如此行事的代表们所扮演的是合法的投诉角色，他们推开门，面对规章制度并诉求公正。他们帮助政府自我监督，并在通常的上下有致的行政责任以外进行监督。他们提出合乎情理，但不一定受欢迎的要求。他们的建议的力量是进谏者的个人声望，而不是舆论的力量。他们的提案如被采纳，是由于这些提案被认为是“正确的”，而不是由于它们反映了选民的意愿。 (海纳百川 www.hjclub.com)
扮演进谏者角色的代表们都知道自己既无权也无钱，仅能提出建议和批评。他们通常说的都是“敦促”呀，“提出建议”呀，包括使市长和省长们“重视某个问题”呀(与第21位的访谈)。他们设法调整事情的轻重缓急，在地区、市和省政府的计划安排中增加项目，而很少空谈“人民是国家的主人”和人民代表大会的权力。他们认为人民代表大会的法定权力是立法机构领导人的事，代表们则应集中力量“帮助”选民。比方说，一个市政府在一年当中作了十二件“好事”，其中的八件是由人大决定的，就是人大的典型成绩(与第24位的访谈)。 (海纳百川 www.hjclub.com)
多数进谏者是作为政权的代理人来尽其职责的。一位代表说:“反映意见和从事思想教育，两者之间不存在实质性的矛盾。通常双方都有不对之处”(与第37位的访谈)。进谏者们听取意见、提出解决办法、对他们收到的投诉信作判断，“但一般只有在调查研究以后，才决定是否要向上反映。”(与第35位的访谈)他们在揣度这些要求时，既着眼于国家的能力，也考虑地方或群体的需要。他们对政治大局绝不敢掉以轻心，只要思想工作一被强调，他们的活动就相应收缩。他们总是绕开有争议的问题，尊重“禁区”。对于提出这一问题的两位代表来说，在90年代初期，保证社会稳定意味着注意减少入室行窃，而不是去处理导致1989年爆发学生示威的社会愤
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