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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
论受教育权——兼评“教育产业化”
内容提要：每个人都有受教育的权利，中国法律和国际法对此都作了明确的规定。一些西方法学家对有关法律的实施问题进行了研究。但国内外学术界对受教育权的合理性还缺乏深入的探讨，因而反对“积极权利”的观点仍然是实施有关法律条文的理论障碍。本文根据中国的情况，讨论法律对受教育权的规定，着重研究这一权利的伦理基础，目的是填补一些理论空白，并解决中国学术界十多年来一直争论的关于“教育产业化”的难题。
最近几年，每次高等学校入学考试之后，新闻媒体都会报道一批贫困学生难以入学的事例，在社会上造成强烈的震动。十多年来，教育学界和经济学界的学者们不断争论“教育产业化”的合理性，双方都有自己的理由，至今相持不下。本文的研究发现，认真考虑人们的受教育权有利于解决贫困学生入学和关于教育产业化的问题。对于这一重要权利，目前国内外学术界的研究还比较薄弱 ，未能解决关于“积极权利”的理论困难。如果在这个方面能够取得突破，我们对于教育哲学和教育法学的发展都会有所贡献。
实现公民的受教育权有许多实际困难。本文前两部分先讨论关于公民受教育权的原则和它们的合理性，或者说讨论一种理想状态或者努力目标。关于这些原则的具体实施在最后一个部分进行探讨。
一、法律承认的权利
每个人都有受教育的权利，这是法律的明文规定。《中华人民共和国宪法》指出：“中华人民共和国公民有受教育的权利”。1《中华人民共和国义务教育法》指出：任何适龄的儿童和少年都有权得到九年免收学费的义务教育。2
中国签署和批准的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》对此也有明确的规定。《经济、社会和文化权利国际公约》指出：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”为了实现缔约国人民的受教育权，公约要求：（一）“初等教育应属义务性质并一律免费；”（二）“各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；”（三）“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费”。3《儿童权利公约》的规定基本相同。4初等教育必须免费，中等教育应当免费，这些是人们比较熟悉的的原则。值得注意的是上述国际条约关于高等教育的规定：第一，高等院校要向一切人平等开放。第二，高等院校入学的唯一标准是学习成绩。第三，高等教育应当免费，对这一点要特别加以努力，使它能够逐步实现。
国际宣言只有道德约束力，因而被叫做“软法律”（soft law）。而国际公约则具有法律约束力，因而被叫做“硬法律”（hard law）。5如果一项权利被国内法所规定，那么它就成为公民权。如果一项权利得到国际法承认，那么它被视为人权。6目前法学界普遍认为，受教育权是必须得到尊重的基本人权，“受教育权是国际人权法中一项稳固确立的权利。”7国际法得到一个国家的批准，就成为国内法的一部分，成为本国政府和人民必须遵守的准则。这是我们制定教育政策和讨论教育理论时应当认真考虑的一个问题。但是，我读了许多争论教育产业化问题的文章，发现学者们似乎完全没有注意上述法律对公民受教育权的规定。这种情况亟需改变。
二、消极权利和积极权利
法律是人制订的。法定权利需要经过论证，特别是需要经过伦理论证，才能说明它是否合理。在正常的情况下，我们必须遵守法律的规定。由于人们的观点往往有分歧，我们不能因为自己看法不同就不遵循法定的行为规则。但是，法律原则应当得到充分的讨论。当人们清楚地认识了它们的合理性，就会更自觉、更坚定地遵守这些规定。如果人们揭露了它们的不合理，就可以争取通过法定的程序修改和废弃这些原则。目前国际学术界关于受教育权的研究成果主要是一些法学著作。这些著作着重介绍和解释现有的法律规定，关注的焦点是有关法律的实施，而哲学界和教育学界对这一权利的伦理基础还缺乏深入的探讨。本文希望在这个方面作一些努力。
权利可以分为两类，或者两方面。第一是消极权利，即不受别人干涉和损害的权利。这类权利要求别人承担消极的义务，即不做某种事情。例如一个公民有人身不受侵犯的权利，因而别人有不侵犯他人身的义务。第二是积极权利，即得到别人帮助的权利。这类权利要求别人承担积极的义务，即要做某种事情。在二十世纪中期，以赛亚·伯林提出了“消极自由”和“积极自由”的理论，但他对这两个概念的划分并不是很清楚。8消极权利和积极权利的区别是二十世纪后期理论研究的新发展。权利是自由的基础。一个人有某种权利，才有做某事的自由。消极权利和积极权利的理论比消极自由和积极自由的理论更简洁清晰，更容易应用。
对于消极权利的合理性，权利理论家的看法没有太大的分歧。它是权利理论的底线，如果不承认个人有不受干涉和侵犯的权利，那就很难讨论任何权利理论了。因此，如果我们把受教育权看作是一种消极权利，即他人不应阻碍某人受教育，不应剥夺某人入学的机会，那并没有太多的理论困难。因此这里我们只是简单地考虑几个有关的问题。《经济、社会和文化权利国际公约》声明：“本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”《儿童权利公约》也有类似的条款。9在美国和南非的历史上有过剥夺黑人受教育平等权利的行为，一些国家过去曾经不准女子或者某些家庭出身的个人入学。现在中国还有个别人主张不给超过计划生育定额的孩子受教育的同等权利。这些行为和观点都违反了法律的明文规定，它们的不合理性也十分明显。下面的讨论会进一步表明它们的错误。
如果我们认为教育应当免费，特别是理想的中等教育和高等教育都应当免费，那么受教育就是一种积极权利：他人有积极的义务帮助学生获得各种程度的教育。要证明这一点有相当大的困难。不少理论家激烈地认为积极权利是不合理的，因为它侵犯了别人的消极权利，使别人不得不承担积极的义务。梯伯·麦琛写道：“如果积极权利是合理的，那么消极权利就是不合理的，因为两者不能并存。”10这个观点看上去有道理：如果积极权利是合理的，那么人们就有义务帮助别人，就失去了自己不受别人干涉的权利。但这种看法并不严密，积极权利和消极权利并非不可并存。消极权利的存在不依赖于积极权利，但积极权利的存在却以消极权利为前提。没有不被他人杀害的消极权利，就谈不上得到他人帮助的积极权利。没有不被剥夺入学机会的消极权利，就不可能有得到教育资助的积极权利。11可见，与麦琛的观点相反，积极权利必须与消极权利并存。像受教育权这样的权利可以既是消极权利，又是积极权利。消极权利和积极权利可以是同一种权利的两个方面。
毫无疑问，不少积极权利侵犯了消极权利，因而是不合理的。本文只关注作为积极权利的受教育权是否也如此。这里涉及一个非常重要的基本权利：财产权。政府的资金来自人民交纳的税款。国家提供免费教育或者学习资助实际上就是用人民的财产帮助学生。有些人可能会问：为什么要用我的钱帮助别人的孩子？一个明显的理由是保护权利需要代价。人们拿出自己的部分财产交税，建立和维持军队、警察和法院就是为了保护自己的权利。如果居民严重贫富不均，社会就会动荡，人们的财产权和其他权利就很可能受到侵犯。用平均主义的办法，对人们合法获得的财富进行重新分配显然损害人们的权利。避免和解决严重贫富不均问题最合理的方法之一，就是政府投资教育，给不同家庭出身的孩子提供基本相同的发展机会，使贫穷家庭的子女成长起来后有可能获得较高的经济收入。因此，用纳税人的钱帮助别人的孩子上学读书有助于保护财产所有者的权利，在管理恰当的情况下不应被视为对财产所有权的侵犯。
经济学家米尔顿·弗里德曼曾经描述过这样一个例子：政府在城市里建了一个公园，这给周围能够望到公园的住户和经过公园旁边的行人带来好处，但并不能向他们征收费用。他把这种向人们提供了好处却不能向他们征收费用的现象称为“邻近影响”。现代民主制是保护和发展经济最重要的条件。民主制的对立面——专制政治是对人民财产所有权和经济发展的严重威胁。一个缺乏教育的民族难以建立现代民主。只有受过教育，人民对自己的权利才有比较清楚的了解，才能有效地表达自己的社会要求，才能较好地遵守和运用民主程序。学校教育有利于民主制度的建设和发展，使财产所有者受益，使整个社会受益，但却不能就此向特定的个人征收费用。米尔顿·弗里德曼是当代最强调财产权的学者之一。但因为这样的邻近影响，他也赞成政府投资教育。12另外，学校培养了发展经济所需要的的管理人员、科技人员和技术工人。这也是一种积极的邻近影响。从邻近影响的角度看，国家帮助适龄儿童和青年接受教育是保护个人财产和促进财富增长的合理投资。
要是某人因为自己管理不善受到巨大经济损失，国家一般不应提供帮助，因为政府不能用纳税人的钱（其中包括众多竞争对手的钱）去帮助经济竞争中的任何一方。但是，如果一场大地震造成严重的毁坏，政府则应该援助受灾的居民，因为当地居民对这种损失没有责任，而且任何人都有可能遭受自然灾害。人们交纳税款，集中在政府，万一某些人受到这样的灾难，就能得到帮助。可见，当人们的自然发展在非本人导致的原因而被迫中断时，他们有获得政府帮助的积极权利。
一般来说，儿童和青年学生没有正式的职业，对他们家庭经济状况的好坏没有责任。我们说“自己的孩子”、“别人的孩子”、“本地人的孩子”或者“外来民工的孩子”，这些主要是生物学的概念，表示孩子与某人有血缘关系。尽管在抚养和帮助子女方面有特殊的责任，父母对孩子并无所有权。要是某人拥有一所房子，那么他就要承担与这所房子有关的全部费用。但孩子并不是父母的财产。教育是现代人类正常发展的一个必要条件。孩子是独立的人，一般又无法承担自己的学习费用。如果放任不管，他们就不能受到教育，他们的正常发展就会中断。因此，他们有获得政府提供教育的权利。当然，儿童和大多数青年学生没有交税。但是，在现代民主社会，作为公民，交税最多的富人，与交税较少的劳动人民，和因为收入低或其他原因不交税者的权利是平等的。这是现代民主制度的一个特征。如果有钱就有权利，没钱就没权利，那就不是民主社会了。事实上，就像这个时候某些居民遭受自然灾害，那个时候另一些居民遭受自然灾害一样，富裕和贫穷的情况也可能变化。一个富商可能突然破产，一个大企业也许在一两代人之后衰落。国家开办免费的学校，就能使所有适龄儿童和青年都得到教育。
现代民主制度的另一个基本特征，是各个社会阶层的成员不是固定不变，而是流动的。人人都有改变自己社会地位的权利。这主要表现在两个方面：一是政府职务向所有公民开放，人人都可以竞争各级政府职位，直接参与公共事务的决策和管理。13二是人人都有追求更高经济收入和更好生活条件的权利。要是社会地位世袭不变，代代相传，那就是贵族社会，而不是民主社会了。实现合理社会流动的一条基本途径，就是国家提供教育经费，使各种家庭出身的儿童和青年都能进入学校。由于现代社会文化的发展水平，无论是成为政治家或政府官员，还是成为企业家或专业人员，都要先获得学校教育。事实上，目前在中国和其他许多国家，要成为政府官员、公务员、教师和专业人员一般都要受过高等教育。因此，要是我们赞成民主制度，承认民主政治是财产权和经济发展的基本保障；要是我们认为即使自己陷入经济困境，我们的孩子也应该能够通过努力改变命运，那么，我们就应该支持国家提供免费教育，包括免费的高等教育。
中国的现代教育制度最初主要是从日本学过来的。日本人把英语compulsory education一词翻译为“义务教育”，中国也沿用这种说法。14Compulsory的原意为“强迫”。我们热爱自由，但我们也看到强制儿童接受一定年限教育的合理性。儿童因为年龄小，很可能不了解自己是否需要受教育。另外，没有一定的文化程度，也难以理解学校教育的意义。因此，应该要求所有儿童入学读书，到他们比较清楚地了解自己的需要和能力以及学校教育的内容之后，再进行抉择。从这个角度看，强制教育有利于个人选择。根据这样的原则，到学生有能力作出合理选择时，义务教育就应当结束，否则他们就没有选择的自由。因此，义务教育到中等教育为止是合理的。15然而，我们已经看到，人们有通过获得高等教育，改变自己社会地位的权利。因此，国家应当按照《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》的规定，逐步“使所有人都有受高等教育的机会”，争取做到只要申请人有合乎要求的学习成绩，就能免费在公立高等院校学习。16
三、受教育权的实现
我们的讨论表明：公民有免费获得从初等、中等和高等教育的积极权利，政府有帮助全国儿童和青年行使这种权利的义务。这是法律的明文规定，也是完全合理的人权。那就是说，有多少适龄儿童，国家就应该提供多少义务教育的机会；有多少学生在完成义务教育课程之后要求继续升学，而又具有合格的学习能力，国家就应该提供多少让他们进一步学习的机会，起码直至高等教育本科或专科毕业。中国政府通过签署和批准《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》保证承担这样的责任。实现积极权利需要较多的资源，所以法律对于积极权利和消极权利的规定往往有所不同。实现积极权利有时被表述为类似关于目标和努力方向的要求。17例如《经济、社会和文化权利国际公约》除了规定初等教育“一律免费”之外，对中等教育和高等教育都是要求“特别要逐渐做到免费”。18很明显，对许多国家来说，要立即为所有合格的申请人提供免费的高中和大学教育是相当困难的。我们说国家“应该”这样做，表示一种努力的方向和理想的状态。
必须强调，承认某种权利可能暂时不能实现的法律不是没有约束力的。首先，它指出这种权利的存在。很显然，人们具有某种权利，和具有实现这种权利的条件并不是一回事。即使暂时没有实现某种权利的条件，绝不说明这种权利不存在。19法律规定了一种合理的权利，政府和公民就必须尊重这种权利，不能做侵犯这种权利的事情，否则就是违法。如果这种权利暂时没有条件实现，对这种权利负有义务者应当清楚地知道，自己还没有能够承担应负的责任。第二，法律往往规定国家或个人必须朝某个方向进行努力，像前面摘引《经济、社会和文化权利国际公约》的条文要求中等和高等教育“特别要逐渐做到免费”。缔约各国政府一定要朝这个方向进行努力，不作努力就是违法。负责监督《公约》实施的联合国经济、社会和文化权利委员会明确指出：“虽然有关权利的全面实现可以是一个渐进的过程，但是，当《公约》在有关国家生效之后，这些国家必须在合理的短时间内采取措施为实现这个目标而努力。这些措施应当是周密的、具体的，而且应当尽可能明确地致力于履行《公约》所规定的责任。”20
十多年来，不少学者主张教育产业化。许多公立学校逐步增加各种收费，实际上也在向产业化的方向发展。但赞成产业化的人没有考虑法律的规定，也很少考虑人民的权利。有的学者明确指出：“教育产业化就是市场化”；“教育是以教书育人为本质内容，以教育服务为产品，通过教育市场与社会各界和家庭交换，以获得特定价值补偿的新兴第三产业”。21这种观点用于目前在中国教育里占绝对优势的公立学校是不合理的。市场交换是不同所有者之间的交换。税款是人民交纳的，公立学校主要是用税款开办的，它们属于人民。政府和学校领导并不是公立教育的所有者，而是人民授权的管理者。用人民的税款投资建立学校，学校的管理者却拿学校的教育服务跟所有者进行交换，这显然不合逻辑。
目前中国的义务教育是免收学费的。但受教育产业化主张的影响，学费以外的各种收费不断增加，已经使许多家庭经济困难的学生无法承受，因而失去了法定的受教育权。在国际贸易上有“非关税壁垒”的说法。在我们的义务教育里有“非学费壁垒”的现象。事实上，许多主张教育产业化的学者也认为义务教育不应产业化。他们的看法是义务教育以外的教育应当进入市场。22这里我们先考虑公立高中和高等学校本科及专科教育。现在公立高中和高等院校收取学费和其他费用，而且数量越来越大，使不少低收入家庭出身的学生无法负担。在世界各国，公立教育主要依靠政府投资，无论如何收费，都远远不能与成本相抵。程度越高的学校需要的投资越多，学生交费跟教育成本的差额越大。如果因为征收费用使贫困学生不能进入公立学校，那么实际情况就是经济情况较好的部分公民通过付出少量费用，获得国家的大笔补贴，而经济困难的公民却被完全剥夺了利用这些国家国家教育资金的权利。教育程度越高，这种不公平就越严重。公立学校的所有权属于人民，公民对国家教育投资拥有平等的权利。高程度的非义务教育应当产业化的观点是不合理的。政府应当遵守法律的规定，使义务教育真正免费，并使比义务教育程度更高的的公立教育“根据成绩”“对一切人平等开放”；如果公立高中和高等院校暂时容量不足，那就应该以成绩为唯一标准选择学生，提供条件使所有被录取的学生都能入学读书。根据同样的道理，一切以国家投资为主的机构，例如公立医院等等，都不能因为收费将经济困难而又有基本需要的公民拒于门外。
实现人权是提供最基本的条件，是为了避免人们的不幸，而不是在最低标准之上再增加福利。23因此，国家帮助公民行使受教育权只是提供最基本的条件，使儿童和青年不至于失去应有的权利，而不是使贫困家庭出身的学生拥有跟其他学生同样好的生活和学习条件。24我们要求的是机会均等，不是条件相同，更不是结果相等。
我们从受教育是现代人类正常发展的一个必要阶段，儿童和青年是独立的个人而一般自己无法负担教育费用等理由证明他们有获得免费教育的权利。因此，本文的论证并不说明已经工作的成年个人具有这样的权利。一般来说，他们对自己的经济收入负有责任，而且许多成人职业教育和继续教育活动超过了人们正常发展最基本的标准。因此，成人职业教育和继续教育是可以市场化的。另外，私立学校属于个人。如果私立学校的所有者愿意为其他公民提供学习费用，这是值得赞赏的行为。但他们并没有帮助他人实现受教育权的义务。于是，我们看到，第一，国家不能把实现公民受教育权的责任推给私立学校。（由于同样的原因，这个责任也不能推给私人慈善机构。）第二，如果某人合法地拥有某物，那么他就有权自由地与他人进行交换。25私立教育是可以商品化的。
反对积极权利的学者提出的一个重要理由，是如果国家负责积极权利的实现，结果会使政府管理的事务过多。我们不能根据后果如何来考虑一种权利是否应当得到保障。因为衡量后果有多种标准，以后果，特别是社会后果为依据，往往会导致对个人权利的否定。只有与其他权利相冲突，才是考虑对一种权利加以限制的理由。由于政府管理事务过多可能损害公民的权利，那些学者对积极权利的忧虑是有道理的。不过，他们担心的问题并非无法解决。首先，我们强调，政府必须尊重学校教师的学术自由，必须尊重私立学校的发展自由。说到底，讲授和办学的自由是言论自由的一部分，是公民的基本权利。私立学校是公民的私人机构，可以用于传播公民希望传播的观点。只要私立学校的活动没有直接损害别人的权利，就不应该受到任何干涉。公立学校属于人民，人民的观点永远是多样的。政府不应该，也没有权力统一公立学校里的学术观点。另外，米尔顿·弗里德曼有一个很好的意见。他提出，国家教育经费应该分配给符合标准的个人，而不应该由政府拨给学校。他所讲的是狭义的教育经费，不包括学校的研究资金。因为私立教育的收费是浮动的，个人从国家那里获得的教育经费应当按公立学校的教育成本计算。这样，当个人选择了某所学校，并被这所学校接受，他就可以用交付票证的方式将他应有的教育经费带到这所学校。这种做法不但减少了国家管理的事务，而且可以鼓励学校改进教学，互相竞争，还能够帮助私立教育的发展，因而有利于教学风格和教育内容的多样化。英国、法国、瑞典和美国的部分地区已经实行类似的制度。26
全面实现公民的受教育权，造成公立学校和私立学校互相竞争、互相促进的局面有不少困难，需要逐步加以解决。而解决这些问题的第一步，应当是认识正确的发展方向。困难有时会束缚我们的手脚，但我们没有理由让困难挡住自己的双眼。
（作者为华南师范大学教授）
（简缩本载《清华大学教育研究》2004年第4期）
注释：
1 《中华人民共和国宪法》第46条，全国人大常委会法制工作委员会审定：《中华人民共和国常用法律法规汇编》，北京：中国人民公安大学出版社，2001年，7页。
2 《中华人民共和国义务教育法》第2条、第4条、第10条，国务院法制局编：《中华人民共和国法规汇编（1986年1月－12月）》，北京：法律出版社，1987年，839、840、841页。
3 《经济、社会和文化权利国际公约》第13条，程味秋等编：《联合国人权公约和刑事司法文献汇编》，北京：中国法制出版社，2000年，114页。
4 《儿童权利公约》第28条，同上书，168页。
5 Douglas Hodgson, The Human Rights to Education, Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 1998, p.54.
6 James W. Nickel，“Human Rights," Stanford Encyclopedia of Philosophy，http://plato.stanford.edu/entries/rights-human/
7 Sara Gustafsson, "The Human Right to Education," Nordic Journal of International Law, Vol.68, No.4, 1999, pp.439-443.
8 请参看Isaiah Berlin，“Two Concepts of Liberty，”in his Four Essays On Liberty，Oxford: Clarendon Press, 1969.
9 《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第2款，《儿童权利公约》第2条第1款，程味秋等编《联合国人权公约和刑事司法文献汇编》，110、159－160页。
10 Tibor Machan, "The perils of positive rights," Ideas on Liberty, Vol. 51, Iss. 4, 2001, pp.49-52.
11 请参看Jan Narveson, "Libertarianism vs. Marxism: Reflections on G.A. Cohen's Self-Ownership, Freedom and Equality," The Journal of Ethics, No.2, 1998, pp.1-26.
12 Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: University of Chicago press, 1962, pp.31, 86-7.
13 请参看Edward Sankowski, "Racism, human rights, and universities," Social Theory and Practice, Vol.22, Iss.2, 1996, pp.225-249.
14 教育部：《第一次中国教育年鉴》，上海：开明书店，1934年，丙编，487页。
15 一些教育理论家认为普通义务教育应当延续到高中毕业，否则较多低收入家庭出身的孩子会选择职业技术教育，甚至过早开始从事低收入工作，因而损害现代民主社会各阶层之间的流动。这是一个值得考虑的观点。请参看Nel Noddings, Philosophy of Education, Boulder: Westview Press, 1995, pp.69－70。
16 《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款、《儿童权利公约》第28条第1款，程味秋等编：《联合国人权公约和刑事司法文献汇编》，114、168页。
17 James W. Nickel，“Human Rights," Stanford Encyclopedia of Philosophy.
18 《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款，程味秋等编：《联合国人权公约和刑事司法文献汇编》，114页。
19 Michael Freeden, Rights, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1991, p.33.
20 Douglas Hodgson, The Human Rights to Education, p.43.
21吴洛夫：《教育产业化”纷争:综述与思考》，《现代大学教育》，2002年第5期。
22萧灼基：《发展教育产业的十大关系》，《光明日报》，2000年1月19日；劳凯声：《社会转型与教育的重新定位》，《教育研究》2002年第2期。
23 James W. Nickel，“Human Rights," Stanford Encyclopedia of Philosophy.
24 因为同样的理由，医学美容等超过基本需要的行为也不应得到国家资助。
25 Robert Nozick, Anarchy, State, and Utopia, New York: Basic Books, 1974, p.151.
26 Milton Friedman, Capitalism and Freedom, p.89; Siegfried Jenkner, "Towards a school constitution for freedom - a comparative analysis in Western and Eastern Europe," European Journal for Education Law and Policy 2: 165-170, 1999.
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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