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 【思考者必读】周作翰、张英洪：农民自由发展与乡镇体制改革 |
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洪哲胜
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
农民自由发展与乡镇体制改革
周作翰、张英洪
┌────────────────────────────┐
│摘要：当代中国农民面临着制度歧视、市场失灵和政府失│
│灵的三重困境；现行的乡镇体制强化了行政权力，│
│使政府职能越位、错位和失位并存；尊重和保障农│
│民人权，促进每个农民自由而全面发展，是新一轮│
│乡镇改革的核心价值所在。│
││
│关键词：农民自由；乡镇体制改革；“三农”问题│
└────────────────────────────┘
“三农”问题已经成为我国改革开放和现代化建设的重大瓶颈。“三
农”问题的核心是农民问题。现在的主流观点将农民问题锁定在农民
增收问题上。我们认为农民问题实质上是农民权利问题，是农民的自
由而全面发展问题。从保障农民权利、促进农民自由而全面发展入手
探讨乡镇体制改革，乃至整个三农问题，可能更有助于我们视野的开
拓、思维的启迪和问题的解决。
§§一、权利缺失：农民的三重困境
1949年共产党革命的胜利，将中国农民带入了“3千年未有之变局”
中。从照搬模式搞高度集中的计划经济，到改革开放以来实行社会主
义市场经济，半个多世纪的中国农民实质上面临三重的困境。
一是制度歧视的困境。在南非，有过漫长的白人歧视黑人的种族歧
视。直到20世纪90年代，以曼德拉为首的南非人民经过长期的斗争，
终于废除了持续300多年的种族歧视，建立了种族和解与自由发展的
新南非。在中国，没有种族歧视，却有农民歧视。农民歧视是一种人
为的政策制度歧视，它根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列
剥夺农民宪法权利的制度安排，使农民处在完全不平等的制度环境
中，人为地将农民降为二等公民的地位。这种以歧视农民为本质特征
的政策制度安排，在全世界形成了绝无仅有的二元社会结构。20世纪
80年代后期，一些学者就研究出农村人口和城市人口在国民待遇方面
有14个不一样。〔１〕著名的社会学家陆学艺称之为“城乡分治，一
国两策”。这种“城乡分治、一国两策”，实质上是一种治国上的
“双重标准”，对农村和农民是一种歧视性的标准，对城市和市民是
一种保护和特权式的标准。在户籍制度、就业制度、教育制度、社会
保障制度等各个方面，农民丧失了宪法赋予的平等的公民权利。
二是市场失灵的困境。改革开放以来，市场取向的改革，使农民在歧
视性旧制度的束缚下走向市场的大海。一方面，市场经济是优胜劣汰
的竞争性经济，它要求市场主体的平等地位和自主权。可中国农民却
在歧视性制度之绳捆绑住手脚的情势下去与市场中的强势主体进行不
平等的竞争，其不利因素是显而易见的。同时，农民的生产自主权也
常遭到基层政权的干预，乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制
农民种植指令性作物。在种田无利乃至亏本时，农民没有休耕的自主
权，乡镇政府对那些自愿休耕的农民则强行收取“撂荒费”。另一方
面，即便使农民拥有平等的市场主体地位，农民在市场经济的竞争中
也会处于不利地位，因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争
中走向破产和衰落。在温铁军看来，中国农村最基本的土地、劳动力
和资金三要素现在还没有条件被市场这只“看不见的手”自发调节。
〔２〕
三是政府失灵的困境。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公
共物品，维护社会的公平和正义。在社会转型时期，政府职能比较普
遍地呈现出“越位”和“缺位”的倾向。一方面，政府“越位”，热
衷于“积极行政”，侵害了农民的“消极自由”。政府行为要“有所
为有所不为”，政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。基层
政府的“积极行政”就可能妨碍农民的“消极自由”，比如发展集体
经济、调整农业结构、大兴政绩工程等这种“以权谋公”式的“积极
行政”，在当前十分盛行，它严重干预了农民的生产生活，侵害了农
民的基本权利和自由。农民作为共和国公民应当享有的言论自由权、
人身自由权、财产权以及生命权等基本权利和自由，政府不去干预，
农民自然享有。农民这种自然享有的“消极自由”，只有在遭到政府
的干预时才会遭受损害。政府的这种“积极行政”，就是“越位”，
做了不该做的事。要保障农民的“消极自由”，政府就只能“消极行
政”，“有所不为”，不要去扰民，让民休养生息，安居乐业。另一
方面，政府又不能“缺位”，不能无所作为“消极行政”，要在提供
公共物品上“积极行政”“有所为”。在现代社会，分工越来越细，
人们对政府的要求也越来越高。对农民来说，既不希望政府去干预他
们的正常生产生活，又渴望政府提供必要的公共服务和保障。这就是
农民的“积极自由”，与此相适应，政府也应当“积极行政”，把政
府“缺位”的事补上去，要“有所为”。政府“积极行政”的范围，
主要包括为农民提供公共设施建设、就业、社会保障和教育、科技、
文化、卫生、体育等公共事业，为农民在公共生活和公共活动提供保
障和创造条件。当前尤其要重点突出两方面：一是突出保障农民的受
教育权、社会保障权和就业权。收费式的义务教育和产业化的医疗卫
生事业，使农民一怕上学二怕生病。就业是民生之本，大量的农村剩
余劳力对统筹城乡就业提出了迫切的要求。二是突出对农业的扶持和
对农民的补贴。农业既是基础产业，也是弱势产业，要承担自然风险
和市场风险，国家必须加强扶持和保护，这是世界各国普遍的做法。
我国作为农业大国和农民大国，在加入ＷＴＯ后的今天，更要加强对
农业的扶持和对农民的直接补贴。
在上述三重困境中，农民收入增长连年下降，农民的人身权利和财产
权利遭到了一些基层暴力行政的空前侵害。基层的暴力行政尤其是乡
镇的暴力行政，产生了触目惊心的“基层暴政”现象。一些乡镇在
“压力型体制”下，为完成上级下达和层层加码的目标管理责任制任
务，滥施权力，对农民暴力相向。这种暴力行政集中体现在四个方
面：一是以调整农业结构为名，强行毁掉农民的青苗，强迫农民种这
个种那个，呈现出逼迫农民致富的现象。2000年5月13日，湖北省房
县桥上乡党委政府打着调整农业结构的旗号，强行发挥农民陈龙菊种
的苞谷苗，迫使她种辣椒，最终逼迫陈龙菊服毒身亡。〔３〕二是在
收缴税费中抢劫农民财物、关押毒打农民，甚至致农民于死地。不少
乡镇政府组织小分队进村入户牵牛抬猪抢粮食，酿成了一系列恶性案
件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4
万多元的村建公路集资款，组织“催收队”一组数十人到楠林村，先
后用手拷棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来激村、游街，并将这5
名村民非法关押近12个小时，其中一村民右手被打断。〔４〕农民被
乡村干部逼死打死的也为数不少，据中办、国办通报，仅1996年被乡
村干部逼死打死的农民26人。〔５〕这个数字是各地上报的，可能还
有一些隐瞒未报的。三是打击报复为首的农民上访代表。毛泽东曾说
过，哪里有压迫，哪里就有反抗。这句话用在一些干群矛盾比较突出
的地方也是恰当的。由于农民没有制度化的利益表达渠道，也缺乏有
效的司法救济，不堪重负和欺压的农民只能选择越级上访；而农民越
级上访一旦成功，县乡村三级具体责任人就可能遭受丢掉“乌纱帽”
等重大损失。在这种背景下，打击报复为首上访的农民代表就显得尤
为突出。1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中
的经济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无
人道地割掉了舌头。〔６〕有的上访农民代表竟被法院以各种罪名判
刑。2002年10月11日，河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序
罪”，将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访
代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑2至5年。
〔７〕四是计划生育工作的暴力行为。由于计划生育是一项“基本国
策”，各地往往实行“一票否决”和“政治承包”制，这样一来，一
些乡镇就采取诸如重罚、抄家、抓人、限制人身、强行手术、株连近
亲邻里等非常手段来对待和处理超生的村民。〔８〕
改革开放以来出现的一些地方基层暴力行政现象，是一个后果极其严
重的社会政治问题。面对这种空前的严重侵害农民人身权利和财产权
利的暴力行政，一个主流的观点就是指责某些党政干部作风粗暴、工
作方法简单。其实，这是典型的违法犯罪行为，应该绳之以法，从严
惩处。
§§二、权力扩张：基层政权构建的本质特征
基层政权的构建体现了国家与农民的分权关系。托克维尔认为，乡镇
是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。在西方民
主国家，政府权力有着明确的边界，乡镇自治有着悠久的历史，由此
形成了有效保障自由的乡镇精神。
中国是一个有着漫长的专制主义传统的国家，在国家与农民的关系
上，传统的主流思想和政策制度的精髓就是统治、控制和管理，它只
突出强权统治，而不提供到公共服务；只强调严格控制，而不保障民
众自由；只加强自上而下的管理，而不允许自下而上的政治参与。由
此，几千年来，中国在国家与农民关系上，表现为国家权力的无限扩
张与农民权利的毫无保障。
从历史上看，中国乡镇体制的变迁都深深地打上了权力扩张的痕迹。
“为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与
治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐
渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制”。〔９〕从秦始
皇统一中国至今，乡镇体制的演变可分为三个大的时期：
一是从公元前221年秦王朝建立到清朝末年，2000多年来“皇权不下
县”传统。国家政权机构只设置到县一级，县以下实行乡亭制、保甲
制等制度。这种乡镇治理体制，始终维护皇权至高无上的统治地位，
具有乡绅和宗法社会治理的自治性质，但它既不是现代一级的政权机
构，也不是现代意义上的自治组织。
二是从1908年到1949年，40多年纷乱的“地方自治”探索。在西方的
严重挑战下，摇摇欲坠的清王朝1908年颁布《城镇乡地方自治章
程》，从此，具有西方话语色彩的“地方自治”成为政权合法性的重
要基础。这种乡镇“地方自治”使乡村政治结构由保甲制转变为乡镇
保甲制，乡镇成为县以下的基层行政建制，其下实行保甲制。北洋政
府于1914年、1919年、1921年先后颁布了《自治条例》、《地方自治
条例》和《乡自治制》，将县以下的乡改建为具有法人性质的自治团
体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、
商务、慈善等事务。1928年国民政府颁布《县组织法》，规定了“地
方自治”的原则，后来发展到乡镇具有一级行政区划的乡镇公所。这
一时期的乡镇治理体制，以“地方自治”为主流话语，虽然因战乱和
政权更替频繁，“地方自治”大多有名无实，但它毕竟还不是一级政
权组织。〔10〕
三是从1949年至今，50多年来全能主义主导下的“万能政府”构建。
共产党革命胜利后，建立了中国历史上最强大、最集权的中央政权和
渗透最深入、控制最严密的地方和基层政权组织。就乡镇政权的变革
来说，50多年来可分为明显不同的三个时期：
（一）1950～1958年的乡村政府时期。1950年12月政务院通过《乡
（行政村）人民政府组织通则》，组成乡镇和村级人民政府，
这在历史上第1次将政府设置下沉到乡镇一级，甚至在村一级
也罕见地建立了政府，充分体现了共产党政权对乡村社会渗透
和控制的意图和能力。截止1957年12月，除台湾和西藏的昌都
地区，全国共有120,753个乡镇政府，其中乡政府117,081个，
镇政府3,672个。
（二）1958～1983年的人民公社时期。1958年9月中共中央政治局扩
大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》，撤销乡镇，
推行人民公社化运动，实行政社合一、三级所有、队为基础的
体制。到1982年，全国共有人民公社54,352个。在人民公社时
期，公共权力侵蚀了所有的个人领域，以“加速实现共产主
义”。农民戴上了“社员”的帽子，完全丧失了个人的自主
权，成为狂热的公社化机器上的螺丝钉。
（三）1983至今重建设乡镇政府时期。1983年10月，中共中央、国务
院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1985年
底，农村废除人民公社、恢复建立乡政府的工作基本结束，全
国共建立了91,590个乡镇人民政府。2002年12月31日，我国大
陆31个省、自治区、直辖市共有39,240个乡镇，其中镇
20,600个，乡17,196个，苏木282个，民族乡1,160个，民族苏
木2个。〔11〕建国以来的乡镇体制，突破了2000多年“皇权
不下县”的传统，放弃了清末以来40多年“地方自治”的实践
努力，空前地将国家政权下沉到乡镇一级，建立了历史上和世
界上最强大而又缺乏有效约束的乡镇政权。
改革开放以来，乡镇政权恶性膨胀，这种膨胀体现在机构膨胀、人员
膨胀和权力膨胀上。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改
革不仅没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，反而产
生了机构越精越大、人员越减越多的现象。这根本的原因在于忽视对
权力膨胀的改革。从某种意义来说，权力膨胀是机构和人员膨胀的原
因，机构和人员膨胀是权力膨胀的结果。乡镇政权的权力膨胀或权力
扩张，是乡镇体制的核心症结所在。这种权力膨胀或权力扩张的直接
后果就是导致农民个人权利的损害。一个十分突出的问题是，传统的
制度安排强化了权力扩张，使公共权力的约束和农民权利的保障长期
滞后于现实政治生活的需要。
一是农民缺乏平等参与制定游戏规则的权利。对于我们这个农民人口
占绝大多数的农民大国来说，基层政府直接与农民打交道，应该直接
为农民服务。政府与农民的这种直接服务关系需要一定的规则来界
定。在计划经济体制下，政府实行指令性的计划管理，政府与农民的
关系是一种“命令一服从”的关系；在市场经济条件下，农民拥有市
场经济中平等的主体地位，政府与农民的关系应该是一种“规则——
遵守”的关系。这种“规则”应该是政府与农民共同制定的规则，这
种“遵守”应该是政府与农民的共同“遵守”。但在现实生活中，一
方面，政府仍然习惯于行政命令，对农民指手划脚，未能实现从“命
令一服从”关系到“规则一遵守”关系的转换。另一方面，政府习惯
于单方面制定规则而又不习惯去遵守约束自我的规则，这就使农民在
关系到自身切身利益时，却缺乏制度化的参与制定游戏规则的管道和
要求政府同样遵守规则的“强制性力量”。
二是农民缺乏正当的利益表达渠道。在市场经济中，各种市场主体都
有自身的利益诉求。为数众多的中国农民在与权力和资本等强势集团
的博弈中明显处于利益不保的劣势。在世界各地，农会和其他农民经
济合作组织作为农民维护自身利益最重要的基本组织，广泛地存在于
社会之中。我国拥有世界上人口最庞大的农民阶层，但却没有农会这
样一个最基本的农民利益表达组织。这不能不说是制度设计上的重大
缺陷。农民没有农会，不是农民不愿意组织农会，而是被人为的政策
制度因素取消和限制了。众多事实已经表明，在分散的农民与有组织
的政府和其他社会集团之间，存在着明显的力量不对称，强势的政府
和其他社会集团常常对弱势的农民滥用权力，农民缺乏最基本的谈判
地位和议价能力。党国英认为，“农会活动的目的主要是保障农民最
基本的政治经济权利，为农民得到平等的市场交换权利、公正的司法
裁判待遇服务，并监督基层政府严格执行国家在农村的各项政策，使
农民享有国家应该赋予农民的各项实际利益”。〔12〕农民利益表达
渠道的不畅，必然放纵和造成社会不公，积压大量的社会矛盾。
三是农民缺乏利益受损后的司法救济。在共同的游戏规则中，利益受
损的一方应该得到有效的司法救济。在现行的体制安排下，司法机关
往往受制于基层政权的干预和掣肘，甚至沦为行政权力的一部分，助
长了权力扩张。基层政府在压力型体制下，为完成目标管理责任制任
务和彰显个人政绩，在发展经济的强势话语中“积极行政”，必不可
免地要损害农民的权利。同时，为防止权利受害的农民“运用法律武
器”到法院起诉，一些基层政权明确要求法院在农民负担、计划生
育、社会治安综合治理等方面不予立案。这样一来，保障在“全社会
实现公平和正义”的法院就对最需要司法救济的受害农民关紧了大
门，由此造成了遍布全国各地的农民上访现象。世界上只有中国才有
如此惊天动地的农民上访是法治不力和正义不张的直接产物。司法公
正有赖于司法独立，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也
就不存在了。”〔13〕
四是农民缺乏必要的新闻舆论支持。在西方民主国家，新闻权被誉为
除立法权、行政权和司法权之外的“第四权”，新闻记者享有“无冕
之王”的美称。美国第三任总统杰斐逊说，在一个有政府而没有报纸
和一个有报纸而没有政府的社会里，他将毫不犹豫地选择后者。希尔
斯曼在《美国是如何治理的》一书中认为：“不管民主的定义是什
么，没有新闻自由，民主本身就无法存在”。现代社会之所以需要新
闻自由，是因为新闻舆论能广泛地体现民意和有效地监督政府。我国
一些地方人为酿成的涉农恶性案件和安全事故等大都是新闻界曝光后
才得到及时的处理。但新闻工作坚持“以正面宣传为主”的方针，使
曝光的报道只占极少数，即便如此，一些地方对新闻舆论的监督也表
现出极大的惶恐和反抗性，诸如“《人民日报》遭扣压”和新闻记者
遭打击报复的事件时有发生。一切有权力的人都容易滥用权力。如果
新闻不自由、不能监督权力，甚至新闻媒介沦落为权力的自导自演和
自我称赞的舞台，那么，民众就只有在谎言和强权的夹击中忍受煎熬
了。
§§三、农民的自由而全面发展：乡镇体制改革的目标取向
现行的乡镇体制，是在计划经济体制下强化权力的制度安排，这种体
制的最大弊端在于限制和束缚了农民的自由而全面发展。改革开放以
来进行的多轮乡镇机构改革之所以收效甚微，根本原因是没有抓住
“促进农民自由而全面发展”这个关键。众所周知，乡镇政权直接面
对农民，与农民的命运息息相关，乡镇体制改革决不能忽视农民的愿
望和诉求。2003年温家宝总理在美国哈佛大学的演讲中认为中国改革
开放20多年来取得的巨大成绩根本在于中国人民“基于自由的创
造”。完全的个人自由和充分的个性发展，不仅是个人幸福所系，而
且是国家繁荣和社会进步的主要因素。农民的自由而全面发展，离不
开乡镇体制的重构。在托克维尔看来，“在各种自由中最难实现的乡
镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，
绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效地防御，乡镇组织必
然全力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因
此，只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期
写入法律之后，就能成为民情的一部分”。〔14〕
新一轮乡镇体制改革，应该走出为民作主、忽视农民权利和自由发展
的历史窠臼，应该在理念上坚持以人为本，尊重和保障人权，促进每
个农民自由而全面的发展。为此，我们认为要撤销乡镇政府、实行乡
镇自治、坚持党政分开、放手组建农会。
一是撤销乡镇政府。几年前我就与一些学者一样主张撤销乡镇政府，
〔15〕但未予深究。一个国家的长治久安，在很大程度上取决于政府
公共权力与农民私人领域边界的平衡。政府公共权力一旦越过适当的
边界入侵农民私域，就意味着农民基本权利和自由将遭受损害，从而
势必产生社会问题，激化社会矛盾。在政府与农民的关系上，要既有
利于社会管理，又有利于农民的自由发展。对执政者来说，政府层级
越多，对社会的控制就愈强；同时，社会控制愈强，农民的个人自由
也就愈少，农民的个人自由愈少，人的创造性和社会的活力也就愈缺
乏。建国以来，我国首次将国家政权下沉到乡村社会，建立了历史上
最强大的政府，这种强政府体现在两个方面：一是政府公共权力的空
前强大，导致农民个人权利的普遍萎缩，二是在政府层次上突破了历
史上和世界各国只设署中央、州、县三级政府的惯例，绝无仅有地设
置了中央、省、市、县、乡镇五级政府，如果再加上一度将政府设置
到村一级以及县与乡镇之间的区公所，政府层级达到六级半。新中国
之所以建立如此强大的政府组织和庞大的政府系统，主要缘由于苏联
极权主义高度集权的政治影响和计划经济体制下汲取资源、动员乡村
社会的国家目标。后来的乡镇体制虽几经变革，但都没有触及收缩和
约束公共权力这根弦。1990年代以来乡镇政府出现的“三要”（要粮
要钱要命）倾向，就完全背离了政府提供公共物品的职能，动摇了政
府的合法性基础。随着农村税费改革的深入和农业税费的完全取消，
作为以农业税费为主要财源的乡镇政府将更加难以为继。20多年来，
由于县乡两级政权在设置上采取“县政权建设取实、乡政权建设取
虚”的原则，乡镇政府在事实上也从未成为一级完全政府。徒有虚名
的乡镇政府，在当前各种矛盾日益集中和尖锐化的情形中，决不是如
有的人所期望的那样逆难而上去“不断加强”，而应该激流勇退予以
撤销。几千年的历史经验和国外的普遍做法，实质上揭示了国家（政
府）与农民关系的一个合理边界，就是将国家基层政权设置收缩到县
一级。
二是实行乡镇自治。撤销乡镇政府并不是如某些人简单理解的那样要
放弃中央政权对农村的“领导和管理”，更不是搞“无政府主义”，
而是要将公共权力规范到一定的范围之内，拓宽农民自由而全面发展
的合理空间，形成政府与农民的良性互动和协作关系。当前除了极个
别人声称要“为现行乡镇政府辩护”和某些打肿脸充胖子要不惜代价
将乡镇政府建设成为“名符其实的完全政府”外，决策层和学术理论
界普遍主张改革现行的乡镇体制。
在乡镇体制改革上主要有三种代表性的方案：第一种方案是撤并乡
镇。这是当前中央政策鼓励和允许的，也是各地正在进行的一种最现
实的改革措施。这种行政区划调整式的改革事实上已进行过多次。在
城市化进程中，适当将一些小乡镇撤并成大乡镇，可能有利于人口的
集聚和小城镇建设，但撤并乡镇并没能解决公共权力扩张的核心问
题，因而只能是一种必要的过渡措施而不是乡镇改革的终极选择。不
过，在县与乡镇之间作为县政府派出机构的区公所是应该坚决撤销
的。但据笔者调查，有的地方却至今保留或变相保留着区公所设置。
比如拥有80多万人口的湖南省溆浦县在1995年撤区并乡工作中，虽将
50个乡镇撤并为43个乡镇，但却变相保留了江口、麻阳水、花桥、低
庄、桥江、水东、两丫坪和龙潭8个区公所，相应地将之更名为办事
处。这种办事处主要有两大作用：一是多了一级管理乡镇的“婆
婆”，二是多了一处安排干部的岗位。第二种方案是将乡镇改为县政
府的派出机构。解放前，国民政府曾在一些省内成立作为县政府派出
机构的乡镇公所，公所下设民政、警卫、经济和文化四股，由县政府
委派正副乡镇长，开创了乡镇的行政化。当前徐勇教授主张“县政、
乡派、村治”的观点具有一定的代表性。他提出将乡政府改为县政府
的派出机构，乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理之
职，设立乡民代表会议，乡财政由县政府统一编制预算和开支。
〔16〕这种方案有利于扭转过于强大的公共权力对乡村社会的渗透和
控制，是乡镇体制改革富有创造性和可行性方案之一。除此之外，我
感兴趣的还有，在公民广泛参与政治生活的当今社会，农民如何参与
管理乡镇公共事务，如何培育具有自治精神的现代公民。第三种方案
是乡镇自治。在我国这样幅员辽阔、人口众多的发展中大国，任何一
刀切的乡镇体制改革模式可能都会产生不利因素。但不管何种改革模
式，一个共同的理念和目标应该是有利于尊重和保障人权，有利于人
的自由而全面发展。在乡镇体制改革中，我认为乡镇自治或许最能体
现这种改革要求，也最能符合农民的普遍意愿。因而笔者与沈延生、
郑法、于建嵘、李昌平等人一样主张实行乡镇自治。托克维尔通过对
英国和美国的考察后发现：“在这两个国家，我看到人们把国家的弊
端归咎于许多原因，而唯有地方自由不在其内。我听到公民们说他们
国家强大和繁荣有一大堆原因，但他们在列举优点时都把地方自由放
在首位。”因此他认为：“只有地方自治制度不发达或根本不实行这
种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个
制度的人，才谴责这个制度。”〔17〕实行乡镇自治的本质在于保障
人民真正地当家作主。第一，乡镇长由乡镇居民普遍自由选举产生和
罢免，乡镇长连任不得超过一届，废除职务终身制。候选人可以由县
政府推荐，但更多的应该由本乡镇居民推荐或者个人竞选。第二，乡
镇与县政府不再是行政隶属关系。取消县政府与乡镇的目标管理责任
制，剥离乡镇直接发展经济和收税费的职能。乡镇的原有职权根据性
质的不同分别上收至县政府、平移给乡镇自治机构和下放给社会。
三是坚持党政分开。在乡镇体制改革的探讨中，大都有意或无意地忽
视中国共产党基层组织的改革，而忽视执政党基层组织这个真正的基
层权力机构，改革的成效就可能大打折扣。我们的态度就是正视现实
不回避，理性探讨求真知。人所共知，在中国开创以党治国先例的是
受俄共影响的国民党政权。孙中山最早主张“以俄为师”，从而仿照
俄共体制建立了一套新的党务组织系统。1928年国民党一党独掌全国
政权后，在“训政”体制下，中央党部之下依次设立省党部、县党
部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应，形
成了历史上从未有过的“双重衙门体制”，这是中国有史以来政治控
制体制由政府单轨制向党政双轨制的重大转变。〔18〕对国民党这种
以党治国、党政不分的体制，中国共产党一贯是坚决反对的。早在
1941年邓小平就认为“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、破坏党，
使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政
，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”〔19〕但由于中
国共产党是在苏俄高度集权的建党原则的直接指导下建立起来的，
1949年成为执掌全国政权的执政党后，沿袭了以党治国的作法，将党
权下沉到村一级，使党政不分的现象更加突出。对此，邓小平是有清
醒认识的。1980年8月18日，已经成为第二代中央领导集体核心的邓
小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重
要讲话，提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题”。〔20〕之
后，邓小平还作了多次讲话，党的13大政治报告历史性地把党政分开
作为政治体制改革的首要任务提到了全党面前。但由于种种原因，党
政分开的改革遇阻而止。几年前，我们与党国英先生探讨了村党支部
委员会和村民委员会的关系，他主张“两委合一”，〔21〕我们则感
到“两委合一不利于民主政治的发展”。〔22〕其实，问题的关键恐
怕还不只是两委合不合一的问题，而是党组织权力化、行政化的问
题。党的12大政治报告指出，“党不是向群众发号施令的权力组织，
也不是行政组织和生产组织”。而现在的乡镇党委和村党支部，实质
上是同级组织中的“领导核心”，拥有事实上的“最高权力”。有鉴
于此，我们主张：第一，党政分开的改革要从中央转移到基层，先从
基层试点和突破。这有利于确保政局的稳定和改革的成功。中国共产
党是执政党，执政党的地位要通过执掌国家政权来体现，这是毫无疑
问的，但执政党执掌中央政权与执政党基层组织的权力化、行政化是
两码事，是可以分离的。第二，乡镇和村级党组织应该率先实行党政
分开，使基层党组织向非权力化、非行政化转型。这决不是某些人误
解的放弃“党的领导”。“党的领导”首先表现在执政党对全国政权
即中央政权的领导；其次表现在党将自己的主张和人民的愿望通过法
定程序上升为国家意志成为法律，各级组织和个人遵守法律就是接受
和服从了党的领导；再次表现在执政党基层组织与乡镇自治组织和公
民个人一样有共同遵守法律的义务和责任。所以，执政党党员可以依
法担任乡镇长，各民主党派和非党人士同样可以依法担任乡镇长。第
三，从长远看，基层党组织的干部编制和各项经费应该从国家公务员
序列和国家财政预算中剥离出来，使基层党组织真正从一个权力和行
政组织向“先锋队”组织的回归。
四是放手组建农会。改革开放以来，市场化取向的改革自然培育和形
成了多元化的利益主体，不同利益主体之间的利益实现程序在很大程
度上依赖于自身的组织化程度。只有制度化了的利益集团才能在市场
经济的博弈中起到维护本集团利益的特殊作用。上个世纪90年代以
来，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益受损阶层，而没有
制度化的利益表达组织是农民利益严重受损的根本原因。农民要具备
表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起
来，成立农会和其他农民经济合作组织。世界各国大都有农会组织，
建国前农会与工会一样是中国共产党动员民众革命的重要渠道。建国
后，工会仍然存在，农会却被人为地取消了，致使世界上农民人口最
多的中国却没有一个维护农民利益的农会组织。这种极不正常的现
象，并不是经济社会发展的自然选择，也不是农民的自身意愿，而是
计划经济条件下公共权力扩张的必然结果。在加入ＷＴＯ后的今天，
对于农会组织，不是要不要成立的问题，而是如何重建的问题。第
一，农会不是权力组织。农会是农民表达利益诉求的非政府组织而不
是权力组织。理解这一点非常重要。在革命战争年代，“一切权力归
农会”的倾向使农会成为取代基层政权的权力组织，这就扭曲了农会
的性质，成为建国后农会被取消的重要原因。第二，成立农会既符合
农民的利益，也符合执政党和国家的根本利益。农会作为农民利益的
表达组织，能够通过制度化的渠道与政府和其他社会强势集团平等“
议价”，在合作与妥协中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾冲突，
有利于社会的长治久安。台湾学者在总结台湾农业和乡村发展的成功
经验时指出，台湾政府与农民之间有明确的责任划分，在台湾，农会
经收三分之一的生产稻谷，分配五分之四农民使用的肥料。农会办理
农业推广计划。台湾政府的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监督，
而将实际执行之责任交付农会。〔23〕第三，放手组建农会，可先进
行试点。组建农会可能比撤并乡镇的更有价值，因为组建农会更有利
于农民维权和自治。
新一轮的乡镇体制改革必须有新的理念和举措。必须充分认识到，我
国是一个中央集权的单一制国家，乡镇体制改革的成败和农民自由发
展的程度，实质上取决于国家宏观制度的设计和创新。从国家宏观制
度层面上来说，一要统筹城乡发展，尽快改变城乡二元结构，二要普
遍实行免费式义务教育，建立健全包括农民在内的社会保障制度，三
要实现司法独立，保障新闻自由，四要实行对农业的扶持和对农民的
直接补贴。当前，进行乡镇体制根本性变革的时机已经成熟，这是因
为我国实现了从计划经济向市场经济的转变，从传统人治向现代法治
的转变，从单纯追求经济增长向政治经济社会协调发展转变，从忽视
人的权利向以人为本、尊重和保障人权、促进人的自由而全面发展转
变。
【参考文献】
〔１〕参见农村工业化城市化与农业现代化课题组《二元社会结构：
分析中国农村工业城市化的一条思路》，《经济研究参考资
料》，1989年第171、172期
〔２〕温铁军《“市场失灵+政府失灵”：双重困境下的“三农”问
题》，《读书》2001年第10期
〔３〕黄广明、张仲民《逼农“致富”逼死农妇》，《南方周末》
2000年6月23日
〔４〕《五农民受辱记》，《南方周末》2000年3月10日
〔５〕梁骏等编《村民自治——黄土地上的政治革命》，北京：中国
青年出版社2001年版，第18页
〔６〕《山西“割舌事件”真相调查》，《南方周末》2000年5月12
日
〔７〕李钧德《唐河县五名村民上访竟被判刑》，新华社《内参选
编》2003年第15期
〔８〕于建嵘《农村黑恶势力和基层政权退化》，《战略与管理》
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〔９〕张英洪著《给农民以宪法关怀》，北京：长征出版社2003年版
第61页
〔10〕以上参见于建嵘《乡镇自治：根据和路径》，载华中师范大学
中国农村问题研究中心编《乡镇体制改革研讨会论文集》，
2004年2月
〔11〕以上数据参见詹成付《关于深化乡镇体制改革的研究报告》，
载中央党校《三农研究参考》2003年第11期
〔12〕党国英《中国需要重建农会》，《中国国情国力》1999年第7
期
〔13〕（法）孟德斯鸠著《论法的精神》（上），北京：商务印书馆
1997年版第153页
〔14〕〔17〕（法）托克维尔著《论美国的民主》（上），北京：商
务印书馆1997年版，第66～67、108页
〔15〕参见张英红《党群关系：“刀把”在干部手中》，《南风窗》
2001年12月上
〔16〕参见徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革》，《
江苏社会科学》2002年第2期
〔18〕参见王奇生《党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927
～1937）》，《中国社会科学》2001年第3期
〔19〕邓小平《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社1993年
版，第12页
〔20〕邓小平《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社1993年
版，第321页
〔21〕参见党国英《“两委合一”：乡村民主政治的重要发展》，
《中国改革》2001年第5期，党国英《“两委合一”是一种过
渡性制度安排》，《中国改革》2001年第9期
〔22〕参见张英红《两委合一岂能推广》，《中国改革》2001年第8
期
〔23〕参见郑法《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》
2000年第4期
作者单位：周作翰：湖南师范大学公共管理学院教授
张英洪：湖南省社会科学院社会学法学研究所研究人员
地址：长沙市德雅路浏河村7号邮编：410003
电话：13787310192
（2004年3月18日）
〔原载《湖南师范大学社会科学学报》2004年第4期。
转载自《新世纪网》2004.7.12 01:52；
http://www.ncn.org/zwgInfo/index.asp〕
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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