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 “官”与“管” |
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bystander
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加入时间: 2004/02/14
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作者：bystander 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
“官”与“管”
过去两天大家都把注意力集中在官僚该拿多少薪水的话题上；在我看来，这种讨论既不会有结果，也没多少实质意义。个人认为，与其讨论是否应该高薪养廉，不如探讨更根本的问题，例如什么是“官僚化现象”？官僚主义衍生出什么流弊？哪些事情应该由官僚管理？哪些事情不应由他们去管？等等。
上世纪初德国社会学家韦伯（Max Weber）对官僚化现象作出了深入的分析。韦伯指出，由于社会分工和技术分工越来越精细，而技术知识又掌握在少数技术官僚手中，在讲求效率的现代社会里，官僚化是必然的发展趋势。韦伯预言，随着现代化发展，传统的行政架构最终必然被非个人化、以效率为主导的官僚组织取代。要想打破技术官僚对权力的垄断，除非社会上出现众望所归的超凡魅力型领袖，否则机会可以说是微乎其微。
从任何角度看，毛泽东都是超凡魅力型领袖的典范。不难发现，毛共统治时期的反智主义、个人崇拜、以至动员党外群众打击党内异己的做法，都带有明显的“反现代”倾向。事实上，毛共治下的中国确实在现代化进程上倒退了好几十年。直至邓小平执掌政权，强调干部必需年轻化、知识化和专业化，让官僚重新发挥领导作用，实现了一系列改革方案，社会才再次返回现代化的轨道上。
韦伯对官僚化现象的分析固然有其独到之处，但同样有一定局限性。拿这套学术理论去解释社会实况，很可能会出现严重偏差。据我理解，韦伯的理论无法解释的官僚化现象，包括以下几个方面：
（1） 官僚化过程不一定朝着高效率的方向发展。
（2） 现实世界中，真正负责行政决策的管理层，往往不是由技术官僚出身。
（3） 公营部门的营运成本远高于私营企业，原因与官僚主义盛行有莫大关系。
（4） 经验证明，每当政府官僚撒手不管时，市场便活跃起来，整体社会也会因此而受益。
英国著名历史学家帕金森（C. Northcote Parkinson）在1958年出版的著作《帕金森定律》（Parkinson's Law: The Pursuit of Progress）中指出，官僚架构的膨胀经常与高效率的原则背道而驰。透过多年来对英国公务员系统的研究和观察，帕金森发现一个部门的长官和文职人员数目，与该部门需要处理的工作量基本上没有任何关系。以殖民地办公室为例，在战后非殖民化的过程中，殖民地办公室雇用的人手，不但没有因工作量减轻而逐步缩减，反而继续不断增加。
帕金森指行政人员（尤其是吃皇粮的公营部门官员）都有一种倾向，就是喜欢聘用大量平庸的下属，并把简单的工作复杂化，以突显自己的身分和重要性。他称这种架床叠屋的行政架构为“上升型金字塔”（rising pyramid），其特色是决策程序异常繁复、人事关系无比复杂、马拉松式会议的次数特别频繁，纵使组织内每个人都好像很忙，可是整体效率却越来越低下。
根据帕金森的解释，一个平庸的官员面对繁重的公务时，可以有三种选择：（一）退位让贤；（二）找一位能干的人协助自己工作；（三）任用一些水平较自己更低的人当助手。大部分官员都不会选（一）和（二），反而会采用第三种方法，雇用大批对自己没有威胁性的人分担工作，好让自己可以高高在上发号施令。结果随着行政架构越来越复杂和臃肿，人浮于事，效率不彰等情况就变得越来越严重。
九十年代在美国风靡一时的讽刺漫画《呆伯特》（Dilbert）的作者亚当斯（Scott Adams），对于在大机构盛行的官僚作风，有非常深切的体会。在《呆伯特原理》（The Dilbert Principle）一书里，亚当斯开宗明义指出，当老板的都是没有技术知识的庸才，他们对部门的实际运作一无所知，老是做一些没有效率的决策，只懂得差遣下属办事，然后把个人尊严和权威建立在批评下属的工作表现之上。
简单来说，所谓“呆伯特原理”，就是指机构中最没有效率的员工，往往能够因为各种与工作表现无关的偶然因素，在行政架构中占据了“老板”或“管理阶层”的位置。
大家可能会问：为什么拥有技术知识的人总是无缘晋身管理层？以漫画的主角呆伯特为例，身为MIT毕业的工程师，他不仅拥有技术知识，还经常提出不少有建设性的创见。可是这种人十居其九都是不谙人情世故，不懂得应付办公室政治的“呆子”（呆伯特就是最典型的例子，一些美国人喜欢用“geeks”来形容这类人），因此在面对复杂的人事关系时，总是处处碰壁，吃力不讨好。像这样的人，没有被裁员已属万幸；想当“高层”？恐怕一辈子也没希望。换句话说，要在官僚系统里扶摇直上，“人缘”和“运气”远比“技术知识”或“工作表现”重要得多。
大机构是滋生官僚主义的温床，尤其是在没有“利润” 作为指标的政府部门和公营机构，因循怠惰的心态，就像不断扩散的癌细胞一样，迅速蔓延至身体的每一个角落。中国的政府部门和企业又如何？自古以来，中国人都好像特别热衷于阿谀奉承、贪污舞弊、结党营私、党同伐异、勾心斗角、玩弄权术等“高级办公室政治学”，相信任何人只要肯花心思钻研中国官场上的各种怪现象，必定能够发现一些让帕金森和亚当斯等老外都目瞪口呆的“潜规则”。
要纠正官僚主义歪风，私营机构应该设立有效的奖惩机制，严格执行工作表现考核，刺激员工的积极性和上进心；必要时还要以重新整合（restructuring）；精简架构（streamlining）以及瘦身裁员（downsizing）等方法，提高整体工作效率。至于政府部门和公营机构，除了内部重组、精简架构和大刀阔斧裁减冗员外，还要增加透明度和问责性，加强公众监管，清楚界定各部门的职权范围以及制定服务承诺，甚至可以考虑公司化、自负盈亏或交由私人管理等不同程度的私有化方案。
长期生活在社会主义国家或福利国家的人，可能有一种观念，以为“官”与“管”是不可分割的概念，因此事无大少，都应该由政府官僚管理。可是现实经验告诉我们，无微不致的保母式管治（管理学上称为micromanagement），只会让被管治的人产生依赖的习惯和心态，削弱他们的主动性和积极性。严格来说，政府官僚应该担当的主要职能，有以下五个范畴：
（1） 制订、执行以及向公众解释政府政策；
（2） 规划发展及建设，监管公共设施；
（3） 维持社会安定，应付突发事故；
（4） 处理政治、法律、国防、外交等事务；以及
（5） 提供最基本的医疗、教育和社会保障。
政府官僚要以维护整体社会利益为目标，不应越俎代庖，与民争利，插手干预他们不应该去管的事情，否则只会窒碍经济发展，令整体社会付出沉重代价。这不仅是支持公营部门私有化（或私营化）的主要理据，也是大部分经济学者的普遍共识。公营机构一般都缺乏成本效益，除了营运成本偏高外，效率方面亦远低于私营企业。至于公营部门何以不断膨胀，甚至企图包办全民幸福的前因和后果，我在拙作《富裕社会的“刁民”》已作出过颇为深入的探讨，此处不赘。
最后也想就贪污腐败的问题说几句。
老马（马悲鸣）说过，赵紫阳当政之初，香港大学的张五常教授给他出了一招，叫做“用贪污买下共产党的特权，以瓦解对市场经济走向的抵抗”。老马认为这是中共放手贪污的源头，而我却认为，对这种说法应该持怀疑态度。我曾经在答复其它网友的跟贴指出，让少数人凭贪污腐败先富起来，确实有激活或启动经济发展的作用。不过，一旦“权贵资本主义”（crony capitalism）成为主流，就会出现“劣币驱逐良币”的情况，令真正有能力在公平竞争中胜出的人不能发挥应有的作用。
经济学上没有衡量“最理想程度腐败”（optimal level of corruption）的指标。我们根本无法知道，什么时候腐败的总社会成本会超过整体社会得益。长远而言，腐败的恶果会逐渐浮现出来。纵容腐败最终很可能导致失控，窒碍经济和社会发展，得不偿失。网友奥兰多说得好：
“凡是发展得比较好的国家（地区），他们的国家领导人都是把清除贪污腐败当成一件要事来抓的。抓得特别好的，如新加坡、香港，经济成果就显著；抓得稍微好的，如马来西亚、南韩、台湾等，国家建设得也不错；凡是国家搞得一团糟、老百姓穷不聊生的，都不把贪污腐败当回事，如菲律宾、印度尼西亚等，甚至他们的国家领导人带头去搞贪污腐败。”
作为当代自由经济学派代表人之一的张五常教授，岂会不明白这点普通平民百姓都知道的简单道理？
腐败其实是政府官员拥有特权干预自由市场的结果。要对症下药，根绝贪污腐败，首先必须完善市场机制，以减少政府对市场的干预作为第一步。此外，落实法治；重组和精简公营部门；削减公务员编制；加强官员的问责性；让社会舆论监察滥权行为；取消各级干部拥有的审批权，以及严格执行中纪委对地方官员的监管等，都是从根本上杜绝贪污腐败必须采取的策略。至于反腐措施会有多少成效，就要看我们领导人的决心了。
《富裕社会的“刁民”》http://www.hjclub.com/Showtopic.asp?ID=560990
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