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 中国行政审批制度必须改革 |
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
一提起行政审批,在我国可以说是无人不知、无人不晓,每个公民的一生中都或多或少会亲身接触到它.但究竟其司法解释到底是什么,恐怕许多人又不是很了解,因为在我国先行的法律和理论上,至今还没有给它一个正确的定义.
从字面上看,它是行政部门的一种审核批准行为,从实践看,它是指行政机关根据相对人的申请,经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。
因此,在行政法上,它有这样几个主要特征:第一,行政审批是一种依申请的行政行为。就是说,相对人申请是启动行政审批程序的前提。第二,行政审批以法律的禁止为前提,法律如果对相对人从事的活动没有禁止性的规定,行政审批即无存在的余地。第三,行政审批具有解除法律禁止的效力,行政主体一旦批准了相对人的申请,相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。
行政审批是一种行政手段,在我国,它源于计划经济体制下,是国家管理、控制经济及社会生活的一种重要手段,所以计划经济又名审批经济,意指经济活动的任何一个环节都离不开审批的作用。行政审批在那时不仅是作为资源配置的一种手段,还是作为市场准入的一种手段,更是作为政府全面控制社会生活的一种重要手段.不知道大家还记得不,那时候一个人的流动,升学,就业,工作调动,甚至生活必需品的购买都必须经过审批,可以说,计划体制下百姓的衣食住行离不开政府的行政审批。其他的诸如行业之类的就更不要说了.
但随着我国的经济体制从计划走向市场,这种计划体制下的管理手段被带到了新体制下,其存在的问题和危害也就日益显现.
这主要表现在:（１）行政审批的设定权限非常混乱,实践中随意设定审批事项、重复设定审批项目、擅自扩大审批权限以及搭桥审批等现象严重。（２）行政机关在行政审批中拥有广泛的自由裁量权。“没有关系、没有好处不审批,有了关系、有了好处乱审批。”（３）设立行政审批的动机和目的复杂。不少审批已经严重背离了法律设立行政审批的初衷而沦为地方保护、行业垄断的手段和工具。（４）行政审批的范围不清,标准不明,审批事项过细,一些审批已经到了事无巨细的地步,一个项目动辄百个甚至上千个公章才能启动。（５）行政审批的方式不规范,程序不公开、不透明,步骤不明确,审批效率低下,一切都由行政机关在无序的状态中缓慢地运转,一个项目从申请到审批完毕耗费数月乃至数年都已属常事,有的还要历经反复。（６）利用审批乱收费现象非常严重。由于权力与部门利益、地方利益甚至个人利益挂钩,利益的趋动刺激了审批权的膨胀。（７）重审批、轻监管的现象非常突出。（８）缺少有效的法律责任的约束,审批者从事审批不承担审批失败及审批事项发生事故的责任。总之,我国目前规定行政审批的文件之多、审批范围之广、审批事项之细、审批权力之大、审批程序之繁、审批效率之低、审批成本之高已成为行政审批制度中的相当突出问题。
而造成上述问题的原因很多,但最根本有以下几个原因,（１）我国的经济体制在从计划走向市场后,原有体制下的大部分规范性文件至今未及时清理并废止,它们至今仍在发生着法律效力,成为不少部门的执法依据,而这些规范性文件中充斥着数量庞大的行政审批事项.（２）我国法律的起草工作具有浓厚的官方背景和行政色彩。我国绝大部分的行政管理法律草案都是由政府部门牵头起草,有的就是相关的职能部门直接起草,这种由执法部门自己为自己“立法”的做法使得不少法律草案中留有浓厚的部门利益及自我授权的现象,而现行的立法程序又不能够将法律草案中的这些问题过滤掉。许多与市场经济相悖的行政审批即在这样的立法背景下产生了。（３）我国除《行政处罚法》对行政处罚权的设定权限有明确的规定和限制外,至今为止立法上（包括《立法法》）对包括行政审批权在内的其他行政权的设定权限没有明确,因而,实践中导致行政审批权的设定失控,政府及其职能部门“自我设定行政审批”事项的现象严重。
由于这些问题的存在,就导致政府职能的错位,使企业无法摆脱政府的束缚走向市场,使政企分离难以实现。更由于这些问题的存在抑制了市场竞争机制作用的发挥,隔阻了统一的市场的形成,实践中不少行政审批完全沦为地方保护、行业垄断的一种手段。它不但造成了资源的闲置和浪费,还不断滋生着腐败现象,极大地阻碍了年轻共和国的发展.也迫使全民发出行政制度必须改革的呐喊.
在这里我们不妨先来看一下美国,美国对经济的管制大约自19世纪末开始，先是在铁路领域，后来逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立，对各方面的经济活动，尤其是州际经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。期间美国政府也曾经做过努力，精简拥有行政审批权的机构，但总的趋势是机构越来越多，行政审批权的范围也越来越大。
到70年代时，美国政府对于公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以及政府内部事务的管制，达到了高峰。许多学者和政治家都认为，过多的管制，束缚了公民和企业的自由和企业家精神；过多的管制，往往牺牲了社会利益，保护了垄断者的利益，保护了特殊集团的利益；过多的管制，不符合法治精神；过多的管制，束缚了美国经济的活力。
在放松管制理论和政策思想的影响下，自70年代末开始，美国政府开始了大规模的放松管制的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在许多管制领域引入了市场机制。这一改革也有一些消极的效应，但总的来说，其效果非常显著。有人估计，美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，放松管制改革的收益每年估计在358亿到462亿美元之间，而未实现的收益也有200多亿美元。90年代美国经济持续高速增长，这有许多原因，放松管制、改革行政审批制度，可以说是其中非常重要的因素。
美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。不过这并不能说明，政府管制越少越好，最好完全不管。它只能是说，适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过消费者利益，甚至是公共利益来谋取私利等。
至于政府完全可以对审批权限定在以下几个方面,:（１）自然资源的开发使用;（２）生态环境的保护;（３）与人民的生命、财产及社会的公共安全、公共利益密切相关的领域和行业的生产经营活动。其他的则可以一律放权.
与中国相比，美国的政府管制和行政审批制度有若干特色：美国的政府管制和行政审批制度的经济背景是市场经济，它是在市场经济中发展起来的，也是在完善市场经济的过程中进行改革的。中国的政府管制和行政审批制度是在计划经济时代发展起来的，许多行政审批项目带有浓厚的计划经济色彩，比如项目审批制度、物价审批制度等。这些具有计划经济色彩的审批制度不利于市场经济的发展，需要坚决取消。
当然,行政审批制度在我国的形成也非一日之寒,其根深蒂固的现状也不可否认,所以改革是必须的,但方法可以采取渐进式,第一步可以先把几十年的审批制度取消,改为核准制度,审批制是计划经济下的产物，它的核心应该是“审”，但缺乏了审什么？怎么审？达到什么条件就可以批这些公开、透明的内容。核准制是以《行政许可法》为依据，体现公开、透明、依法行政的原则。这本身就是一大进步.
在中国当前背景条件下，行政审批制度改革是必然的，它可以促进经济发展，控制腐败等问题，但是改革也不能仅仅考虑短期的轰动效应，而更应该着眼于长眼的法律和制度建设和更深层次的政治体制改革,只有在一个法制日臻成熟,政治构架日益完善的国家,改革才会体现其真正的效应.
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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